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Stellungnahme des VPRT zum Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Saarländischen Mediengesetzes (Stand: Februar 2007)

30.04.2007

A. Vorbemerkung/Zusammenfassung:
Der Verband Privater Rundfunk und Telemedien e. V. (VPRT) bedankt sich für die erneute Möglichkeit der Stellungnahme zu einem im Vergleich zum Sommer 2006 veränderten Gesetzesentwurf des Saarländischen Mediengesetzes (SMG-E). Der VPRT hatte die im letzten Gesetzesentwurf vorgenommenen Änderungen zur Weiterverbreitung in Kabelanlagen und zur Digitalisierung der Kabelnetze begrüßt, da sie den Anliegen der privaten Rundfunkanbieter beim Analog-Digital-Umstieg im Kabel Rechnung getragen hatten, indem der LMS bei der Kabelbelegung wieder mehr Kompetenzen zugestanden worden waren. Diese Ansätze finden sich jedoch ohne jegliche Begründung in dem neuen Entwurf nun nicht mehr wieder. Aus unserer Sicht besteht hier ein erhöhtes Maß an Aufklärungsbedarf durch den Gesetzgeber, weshalb diese Regelungen inzwischen zu Lasten der privaten Sender entfernt wurden.
Hinsichtlich der Vergabe terrestrischer Frequenzen nimmt der Gesetzestext zwar fortschrittliche Gedanken auf (bundesweite/länderübergreifende Zulassung, Abstimmung der Landesmedienanstalten untereinander, frequenzökonomischer Einsatz von Übertragungskapazitäten, § 47 Abs. 1 S. 2, 3 SMG-E), schafft auf der anderen Seite aber auch erhebliche Rechtsunsicherheit (Vermeidung von Doppelversorgung, Nachweispflicht, § 21 Abs. 1 S. 3, 4 SMG-E). Der VPRT plädiert hier für umfassende Klarstellungen. Des Weiteren fordert der VPRT die Streichung der Ordnungswidrigkeitenregelung des § 65 Abs. 1 Buchstabe b) SMG-E für den Fall der vorsätzlichen oder fahrlässigen Nichtveranstaltung eines Regionalfensterprogramms nach § 47 Abs. 3 SMG, da im Saarland eine Regionalfensterpflicht gar nicht besteht.

§ 1 Anwendungsbereich:
Seit 1. März 2007 gilt der 9. Rundfunkänderungsstaatsvertrag (RÄndStV). Der 9. RÄndStV regelt, dass der RStV nicht nur für die Veranstaltung und Verbreitung von Rundfunk, sondern auch teilweise für dem Rundfunk vergleichbare Telemedien (Oberbegriff für bisherige Mediendienste und Teledienste) gilt. Die Bezeichnung „Mediendienste“ wurde abgelöst. Der Gesetzesentwurf berücksichtigt jedoch den Austausch der Terminologie nicht durchgehend. Einerseits soll der Begriff „Mediendienste“ beibehalten werden (etwa in § 1 Abs. 1 SMG und § 2 Abs. 1 Satz 1 SMG), anderseits aber durch den Begriff „vergleichbare Telemedien (Angebote)“ ersetzt werden (§ 53 Abs. 1 SMG-E). Der VPRT bittet den Gesetzgeber daher, eine einheitliche Anpassung der Begrifflichkeiten im gesamten Gesetzestext vorzunehmen.

§ 21 Zuordnung neuer terrestrischer Frequenzen bzw. § 52 Zuweisung von terrestrischen Übertragungsmöglichkeiten für privaten Rundfunk:
Der VPRT sieht bzgl. § 21 SMG-E sowohl in der Norm als auch in der dazu gehörenden Begründung dringenden Klärungsbedarf. Die dort enthaltenen Zweideutigkeiten würden bei den privaten Anbietern erhebliche Rechtsunsicherheit zur Folge haben. Der VPRT bittet den Gesetzgeber um entsprechende Klarstellungen.
Ein frequenzökonomischer Einsatz von Frequenzen ist zwar zunächst begrüßenswert. Was jedoch unter einer "Vermeidung von Doppelversorgung" - und hiervon kann allenfalls bzgl. der öffentlich-rechtlichen Anstalten die Rede sein - zu verstehen ist, wird nicht deutlich. Eine technische Doppelversorgung findet bei Verbreitung über DVB-T immer statt, weil innerhalb des Sendegebietes eines DVB-T-Senders zumindest eine Versorgung über Satellit, vielfach auch über Kabel möglich ist. Es muss sichergestellt sein, dass mit Doppelversorgung nicht die Möglichkeit der Verbreitung über einen anderen Verbreitungsweg gemeint ist.
Kritisch sieht der VPRT auch den Satz 3 der geplanten Änderung, nach dem der Bedarfsträger (Länder/LMS) nachweisen soll, dass die Zuordnung der terrestrischen Frequenzen zur Verbesserung einer andernfalls unzureichenden Versorgung erforderlich ist. Abgesehen davon, dass der Begriff der „unzureichenden Versorgung“ reichlich Raum für Interpretationen lässt, stellt sich hier die Frage, was mit dieser Regelung bezweckt werden soll. Die Begründung zu § 21 SMG-E liefert auch in diesem Punkt keinen Aufschluss, inwiefern sich die Nachweispflicht nur auf die digitale bzw. gleichzeitige analoge und digitale Ausstrahlung (Simulcast) bezieht. Der in der Begründung formulierte letzte Satz "Die Regelung steht einem Simulcast ... nicht zwingend entgegen." gewährleistet keine ausreichende Rechtssicherheit für die privaten Medienanbieter. Die Vorschrift darf nicht zur Folge haben, dass Programme, die analog verbreitet werden, gegenüber dem Bedarfsträger nachweisen müssten, dass die Zuordnung von digitalen Frequenzen der Verbesserung einer unzureichenden Versorgung dient. Ebenso wenig darf der Gesetzeswortlaut dahingehend interpretiert werden , dass z. B. die Verbreitung über einen anderen Übertragungsweg mit einer „ausreichenden Versorgung“ gleichgesetzt wird.
Gleichzeitig darf § 21 Abs. 1 SMG-E nicht als Vorwand genommen werden, dass nur neue Angebote bei der Vergabe digitaler terrestrischer Frequenzen zum Zug kommen können.
Für den Bereich des Hörfunks weist der VPRT in diesem Zusammenhang auf seine Stellungnahme zum „Masterplan“ der DLM (s. Anlage) hin. Eine frequenzökonomische Nutzung der verfügbaren Kapazitäten durch Einsatz moderner Standards vorausgesetzt, wird es mittel- und langfristig genügend Frequenzen geben, um sowohl ein breites Spektrum neuer lokaler, regionaler und nationaler Angebote als auch die bekannten UKW-Programme digital zu übertragen.
Im Rahmen der Regelung vermisst der VPRT, dass die dem Rundfunk vergleichbare Telemedien (Teleshopping) angemessen bei der Zuordnung und Zuweisung von Frequenzen berücksichtigt werden. Dies ist erforderlich, um dem verfassungsrechtlich begründeten Gebot gleichberechtigter Teilhabe auch von Teleshoppinganbietern an den zur Verfügung stehenden Kapazitäten zu entsprechen. Der VPRT bittet insoweit um eine Ergänzung im Gesetzestext in den §§ 21 und 52 SMG-E. Grundsätzlich möchte der VPRT zur Digitalisierung der terrestrischen Rundfunkfrequenzen anmerken, dass diese nicht dazu führen darf, dass der Vorrang des Rundfunks zu den Kapazitäten in Frage gestellt wird. Dieser sollte vielmehr explizit im Gesetz festgeschrieben werden.
Schon heute ist der öffentlich-rechtliche Rundfunk im Vergleich zu privaten Anbietern bei der Nutzung der knappen terrestrischen Frequenzen eindeutig privilegiert. Dennoch sieht Abs. 8 des derzeit geltenden SMG eine Regelung vor, die insgesamt 50% der digitalen terrestrischen Gesamtkapazität für eine Einführungsphase von fünf Jahren an die ARD und das ZDF zuweist. In einer Protokollerklärung zum Rundfunkstaatsvertrag 2000 hatten sich die Länder darauf verständigt, in einer (inzwischen ausgelaufenen) Einführungsphase von 5 Jahren bei der digitalen Kapazitätszuweisung im Fernsehen 50 % an ARD und ZDF (inkl. Betrieb des technischen Multiplexes) zu vergeben. Angesichts der im 8. RÄndStV vorgenommenen Programmzahlbegrenzung (§ 19 RStV, 8. RÄndStV) ist diese pauschale Regelung für neu zu vergebende Digitalkapazitäten abzulehnen. Die im SMG enthaltende Regelung ist folglich zu streichen.

§ 47 Zulassungsverfahren/Sicherung der Meinungsvielfalt:
Der VPRT kann das Erfordernis einer Abstimmung mit anderen Landesmedienanstalten bei der Zulassung von landesübergreifenden Rundfunkprogrammen und bundesweit verbreiteten Hörfunkprogrammen nur unterstützen. Der saarländische Gesetzgeber greift insoweit einer geplanten länderübergreifenden Regelung im anstehenden 10. RÄndStV vor. Bei der Frequenzvergabe entsprechender länderübergreifender bzw. bundesweiter Programme muss eine uneinheitliche und von Land zu Land unterschiedliche Ausschreibung vermieden werden. Jedoch darf das System bundesweiter Frequenzzuweisung nicht dazu führen, dass eine landesweite Verbreitung von Sendern nicht mehr möglich ist.

§ 53 Weiterverbreitung von Rundfunkprogrammen und Mediendiensten in Kabelanlagen:
Der VPRT hatte die im letzten Entwurf durchgeführte Kompetenzzuweisung an die LMS und gleichzeitige Rückgängigmachung der 1/3-Belegung durch den Kabelnetzbetreiber im Bereich des analogen Kabels mit Blick auf die sich analog zunehmend verschärfende Engpasssituation positiv beurteilt und hält auch weiterhin eine vollumfängliche vielfaltsichernde Einschreitungsmöglichkeit der LMS für erforderlich.
Die in der Begründung wiedergegebenen Ausführungen der Länder zu Art. 31 Universaldiensterichtlinie im Rahmen des Must-Carry-Vertragsverletzungsverfahrens der EU-Kommission sind dem VPRT bekannt. Der VPRT unterstützt die Auffassung der Länder. Artikel 31 der Richtlinie lässt die Auferlegung zumutbarer Übertragungspflichten ausdrücklich zu, wenn diese zur Erreichung festgelegter Ziele im allgemeinen Interesse erforderlich sind. Angesichts der unverändert bestehenden Frequenzknappheit im analogen Kabel erfüllt die Vielfaltsicherung durch die Landesmedienanstalt genau diese Voraussetzungen.
Die Beibehaltung von gesetzlichen Übertragungspflichten ist erforderlich, da eine lediglich nachträgliche Missbrauchsaufsicht der Landesmedienanstalten nicht dieselbe Wirkung entfalten kann. Dies erweist sich gerade im Hinblick auf die Abschmelzungssituation im analogen Kabel als unabdingbar. Es ist nicht erkennbar, dass mit der Digitalisierung automatisch die Kapazitätsknappheit im Kabel aufgehoben wird. Die Belegung von 2/3 der im analogen Kabel zum 13. Juli 2006 verfügbaren analogen Kapazitäten durch die LMS schafft keine Abhilfe. Die Bestimmung des genannten Stichtages ist dabei nicht nachvollziehbar. Danach wäre es dem Netzbetreiber jedenfalls möglich, 1/3 seiner analogen Kapazitäten ohne wirksame regulatorische Überwachung abzubauen. Dies birgt erhebliche Risiken für die Verbreitung insbesondere kleinerer Sender. Die Aufsicht der LMS bei der freien Belegung soll durch den vorliegenden Entwurf auf eine bloße nachträgliche Missbrauchsaufsicht beschränkt werden. Selbst bei der 2/3-Regelung durch die LMS sollen die vom Kabelnetzbetreiber gegebenen Hinweise berücksichtigt werden, wobei nicht deutlich wird, wie diese Hinweise aussehen können. Neben der 1/3-Belegung wird auf diese Weise dem Kabelnetzbetreiber bei der Vielfaltsbelegung durch die LMS ein Mitspracherecht eingeräumt, wobei den privaten Medienanbietern ein solches bei der Digitalisierung des analogen Kabels durch den Netzbetreiber nicht gewährt wird.
Der VPRT hatte daher vollumfänglich die in § 70 a des Entwurfes vom 6. Juli 2006 vorgesehenen Anforderungen an die Digitalisierung der Kabelnetze unterstützt und fordert, eine entsprechende Regelung wieder aufzunehmen. Der jetzige Entwurf sieht zwar vor, dass bei einer Verletzung der Belange des Rundfunks infolge der Umwandlung eines analog genutzten Kanals die LMS nach Setzung einer angemessen Frist selbst über die Belegung entscheiden kann. Dies geht aus Sicht des VPRT aber nicht weit genug, vor allem weil sowohl im Gesetzestext als auch in der Begründung eine Konkretisierung fehlt, wann die Belange des Rundfunks verletzt sind und die Belange der dem Rundfunk vergleichbaren Telemedien keine Erwähnung finden. Die Vielfalt des bestehenden Programmangebotes darf durch eine (willkürliche) Abschaltung analoger Kanäle nicht gefährdet werden. Zur Sicherung des derzeitigen Programmbestandes in analogen Kabelanlagen hat sich der VPRT deshalb auch im Rahmen anderer Landesmediengesetznovellierungen dafür ausgesprochen, durch eine gesetzliche Regelung sicherzustellen, dass vor der Entscheidung über den Analog-Digital-Umstieg und einer damit verbundenen möglichen Abschmelzung analoger Verbreitung zu Lasten privater Anbieter folgende Punkte zum Zwecke der Vielfaltsicherung und der Transparenz eingehalten werden:
• vorherige Abstimmung mit den Veranstaltern über ein Migrationskonzept (1),
• vorheriges Einvernehmen der Landesmedienanstalt bei der Digitalisierung analoger Kanäle (2),
• Missbrauchsaufsicht der Landesmedienanstalt (3).
Die diversen Beispiele aus den Ländern zeigen, dass das verfassungsrechtliche Gebot, eine plurale Medienordnung zu sichern, durch eine Reduzierung des analogen Kabelübertragungsspektrums gefährdet werden kann. Dies gilt umso mehr, als für digitale Übertragung umgewidmete Kabelübertragungskapazitäten nicht zwingend für die Übertragung von Rundfunk, sondern z. B. für Triple Play-Angebote genutzt werden. Die Genehmigung der Landesmedienanstalt (2) sollte davon abhängig gemacht werden, dass die Angebote, die in dem verbleibenden analogen Übertragungsspektrum verbreitet werden, den Anforderungen der Angebots- und Anbietervielfalt genügen. In diesem Zusammenhang muss auch insoweit sichergestellt sein, dass die dem Rundfunk vergleichbaren Telemedien (Teleshopping) angemessen berücksichtigt werden. Nach dem geltendem § 53 Abs. 3 Nr. 1 SMG hatte der Netzbetreiber bei seiner Belegung Mediendienste angemessen zu berücksichtigen. Künftig entscheidet die LMS über zwei Drittel der Belegung, das Gebot der angemessenen Berücksichtigung von Mediendiensten entfällt aber. Der VPRT fordert, Mediendienste/dem Rundfunk vergleichbare Telemedien (Teleshopping) bei der Kabelbelegung auch weiterhin angemessen zu berücksichtigen. Die angemessene Berücksichtigung muss auch mit Blick auf die über DVB-T verbreiteten dem Rundfunk vergleichbare Telemedien in § 53 Abs. 2, 3 SMG gelten.

§ 65 Ordnungswidrigkeiten im Bereich des Rundfunks und der Mediendienste:
Der VPRT plädiert dafür, den Ordnungswidrigkeitentatbestand des § 65 Abs. 1 b) SMG-E zu streichen. Weder im RStV (§ 49) ist für die dort geregelte Regionalfensterverpflichtung in § 25 Abs. 4 RStV ein Ordnungswidrigkeitentatbestand vorgesehen noch findet sich ein solcher in den übrigen Landesmediengesetzen.
Die saarländische Regionalfensterregelung, die dem geplanten Ordnungswidrigkeitentatbestand zugrunde gelegt ist, ist – wie auch dem saarländischen Gesetzgeber bekannt ist – derzeit Gegenstand eines verwaltungsgerichtlichen Prüfverfahrens. Der VPRT bittet, diesem durch die vorgeschlagene Gesetzesänderung keinesfalls vorzugreifen.
Die betroffenen beiden bundesweiten privaten Fernsehprogramme werden im Saarland ausschließlich über das Kabel weiterverbreitet und sind nicht durch die LMS im Saarland zugelassen. Für eine „bloße“ Weiterverbreitung bedarf es jedoch keiner Zulassung der Landesmedienanstalt des Bundeslandes, in dem das Programm weiterverbreitet wird. Vielmehr muss gem. § 52 Abs. 1 RStV eine unveränderte Weiterverbreitung im Landesrecht gestattet werden. Die Auferlegung einer Regionalfensterverpflichtung bei der Weiterverbreitung eines Programms widerspricht jedoch dieser Prämisse. § 47 Abs. 3 SMG in der Ausgestaltung der saarländischen Fensterprogramm-Satzung vom 1. Dezember 2005 stellt insofern einen unzulässigen Eingriff in die Programmautonomie bzw. unveränderte Weiterverbreitung dar. Hinzu kommt, dass § 25 Abs. 4 RStV eine Regionalfensterverpflichtung für lediglich einige Länder begründet. Dies geht zurück auf die in die Vorschrift aufgenommene Stichtagsregelung, nach der in den beiden bundesweit verbreiteten reichweitenstärksten Fernsehvollprogrammen mindestens im zeitlichen und regional differenzierten Umfang der Programmaktivitäten zum 1. Juli 2002 Fensterprogramme aufzunehmen und zuzulassen sind. Eine solche Zulassung besteht aber im Fall der hier betroffenen Veranstalter im Saarland gerade nicht. Es entsteht der Eindruck, dass über den neuen Ordnungswidrigkeitentatbestand und damit über einen Umweg eine Pflicht der beiden bundesweiten privaten Fernsehprogramme konstruiert werden soll, Fensterprogramme aufzunehmen. Mit Blick auf die im RStV normierte Stichtagsregelung ist bereits die Fensterpflicht des aktuellen § 47 Abs. 3 SMG in Frage zu stellen. Erst recht muss dann die Rechtmäßigkeit einer Ordnungswidrigkeit für den Fall des Verstoßes verneint werden, wenn eine Regionalfensterverpflichtung im Saarland gar nicht besteht.

§ 59 a Beschwerdeverfahren:
Eine gesetzliche Normierung des Beschwerdeverfahrens ist aus Sicht des VPRT nicht erforderlich. Zwar ist es als positiv zu werten, dass das behördliche Beschwerdeverfahren zunächst eine Beschäftigung der Sender mit den Beschwerden vorsieht. Dazu bedarf es jedoch keiner gesetzlichen Regelung, die durch Verfahrens- und Fristenregelungen in die unternehmerische Freiheit der Sender eingreift. Die privaten Anbieter setzen sich bereits aus eigenem Interesse mit Programmbeschwerden auseinander. Zusätzlich sei angemerkt, dass die LMS nicht die lizenzgebende und damit aufsichtsführende Behörde für alle Sender ist.
Berlin, den 19. März 2007

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