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Professor Holznagel zu den neuen Vorgaben für Benutzeroberflächen durch den Entwurf des Medienstaatsvertrags

05.09.2019

Der aktuelle Entwurf des Medienstaatsvertrags sieht neue Vorgaben für Benutzeroberflächen vor, um die privilegierte Auffindbarkeit des Rundfunks auch zukünftig sicherzustellen. Professor Dr. Bernd Holznagel, Direktor des Instituts für Informations-, Telekommunikations- und Medienrecht der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster, wurde von VAUNET beauftragt, eine rechtliche Wertung der Vorschläge des Entwurfs vorzunehmen. Eine Vorabveröffentlichung fand durch einen Gastbeitrag von Professor Holznagel in der Frankfurter Allgemeinen Zeitung vom 30. August 2019 statt.

Ausgangspunkt des Entwurfes der Rundfunkkommission der Länder ist, dass Benutzeroberflächen zukünftig nicht mehr nur einem Diskriminierungs-, sondern auch einem Auffindbarkeitsgebot unterworfen werden sollen. Für den Rundfunk in Benutzeroberflächen sieht der Entwurf nun eine sogenannte Basisauffindbarkeit vor. Holznagel erläutert dazu: Unmittelbar erreichbar und leicht auffindbar soll der "Rundfunk in seiner Gesamtheit" bereits auf der ersten Auswahlstufe – also der Startseite – sein. Das Bundesverfassungsgericht bestätigte in seinem Urteil zum Rundfunkbeitrag im Juli 2018, dass dieser Auftrag auch in Zeiten der Netz- und Plattformökonomie Geltung beansprucht. Es begründet dies mit überaus starken Netzwerkeffekten und Konzentrationstendenzen, wie die Dominanz der global erfolgreichen Internetunternehmen zeigt.

Hinzu treten neue Gefährdungen durch die algorithmenbasierte Kommunikation und vorgefilterte Suchergebnisse. Dies kann zu einer Verstärkung vorgefertigter Meinungen und neuen Unsicherheiten bei der Glaubwürdigkeit von Medieninhalten führen. Der – private und öffentlich-rechtliche – Rundfunk kann dem nur dann wirkungsvoll entgegentreten, wenn er auch in der neuen Umgebung angemessen auffindbar und ansteuerbar bleibt.

Im Weiteren geht Holznagel detailliert auf den Entwurf eines neuen Medienstaatsvertrags zur Basisauffindbarkeit ein und nimmt eine Einordnung zu den europarechtlichen Bestimmungen rund um die AVMD-Richtlinie vor. Abschließend weist er noch auf die Bedeutung der weiteren Regulierung von Medienplattformen und Medienintermediären hin. Generell sieht er die Länder auf dem richtigen Weg, fordert jedoch ein zügiges Vorgehen des Gesetzgebers.

Nachfolgend die detaillierte Bewertung von Professor Dr. Bernd Holznagel, Direktor des Instituts für Informations-, Telekommunikations- und Medienrecht der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster, zu den neuen Vorgaben für Benutzeroberflächen des Medienstaatsvertrags-Entwurfes.

 

Privilegierte Auffindbarkeit des Rundfunks auch zukünftig sicherstellen

Neue Vorgaben für Benutzeroberflächen im Medienstaatsvertrags-Entwurf

 

I. Einleitung

Im Juli 2019 legte die Rundfunkkommission der Länder einen Arbeitsentwurf zum Medienstaatsvertrag vor. Die Initiative soll in einer umfassenden Novellierung des Rundfunkstaatsvertrages münden. Eine Änderung des bisherigen Ordnungsrahmens ist erforderlich, damit der Rundfunk seinen Vielfaltsauftrag auch in Zeiten der Netz- und Plattformökonomie wahrnehmen kann. Eine zentrale Herausforderung für den Rundfunk stellt die Auffindbarkeit und Erreichbarkeit seiner Angebote in der Flut der audiovisuellen Inhalte dar. Im bisherigen Rundfunkstaatsvertrag sind daher Inhaltsübersichten von Plattformanbietern (Benutzeroberflächen) einem Diskriminierungsverbot unterworfen worden. Es ist untersagt, dass Rundfunkangebote und vergleichbare Telemedien unbillig behindert oder gleichartige Angebote ohne sachlich gerechtfertigten Grund unterschiedlich behandelt werden.

Diese Regelung wird jedoch als nicht mehr zeitgemäß angesehen. Sie ist nämlich in erster Linie auf Benutzeroberflächen ausgerichtet, die in infrastrukturgebundenen Plattformen wie den digitalen Kabelnetzen zum Einsatz kommen. So werden unter Benutzeroberflächen nur Programmlisten verstanden, die für den „ersten Zugriff“ (Basisnavigatoren) eingesetzt werden. Rundfunk und Video-on-Demand-Angebote sind heute in das Internet gewandert. Die dort verfügbaren Gesamtangebote werden over-the-top und damit unabhängig vom eingesetzten Übertragungsnetz verbreitet. Plattformen im offenen Internet und hierauf abgestimmte Endgeräte arbeiten mit komplexen Übersichten, die nach Inhaltekategorien gegliedert sind, Suchfunktionen enthalten und (personalisierte) Empfehlungen abgeben.  

II. Vorschläge des Arbeitsentwurfs

1. Erweiterter Benutzeroberflächenbegriff

Der Arbeitsentwurf von Juli 2019 reagiert auf die Entwicklung mit einer Erweiterung des Begriffs der Benutzeroberfläche und einer Veränderung der hieran anknüpfenden Pflichten. Eine Benutzeroberfläche soll immer dann vorliegen, wenn die Inhalts- und Angebotsübersicht der Orientierung dient und unmittelbar die Auswahl ermöglicht. Sie kann textlich oder bildlich gestaltet sein oder gar akustisch vermittelt werden. Dies ermöglicht die Einbeziehung von Sprachsteuerungen in den Benutzeroberflächenbegriff, was im Hinblick auf die Auffindbarkeit von Radioprogrammen bedeutsam ist. Die Beschränkung auf Basisnavigatoren wird aufgegeben.

Bezugspunkt der Inhalts- und Angebotsübersicht sollen nach dem Entwurf aber weiterhin eine oder mehrere Medienplattformen sein. Medienintermediäre hingegen werden nicht erfasst, obwohl sie durch die Gestaltung ihrer Benutzeroberfläche und Algorithmen Einfluss darauf haben, inwieweit Angebote gefunden werden. Nicht mehr verwendet wird der Begriff „Plattform“, um eine Verwechselung mit populären (Versand-)Handelsplattformen zu vermeiden. Unter Medienplattform wird jetzt jeder Dienst verstanden, soweit er Rundfunk, rundfunkähnliche Telemedien oder Telemedien mit journalistisch-redaktionell gestalteten Angeboten zu einem vom Anbieter bestimmten Gesamtangebot zusammenfasst bzw. eine Auswahl trifft. Dem gleichgestellt wird die Zusammenfassung von Apps und anderen softwarebasierten Anwendungen, die im Wesentlichen der Ansteuerung dieser Dienste dienen. Die aufgeführten Regelbeispiele verdeutlichen, dass nun Benutzeroberflächen von Medienplattformen im offenen Internet wie Zattoo und Waipu.tv und auf internetfähigen Endgeräten wie z. B. Smart-TVs erfasst werden

2. Erweiterter Pflichtenkreis

Benutzeroberflächen sollen nach dem Arbeitsentwurf nicht mehr nur einem Diskriminierungs-, sondern zusätzlich einem Auffindbarkeitsgebot unterworfen werden. Im Hinblick auf den Rundfunk in Benutzeroberflächen sieht der Entwurf im Unterschied zu dem vorherigen eine sog. Basisauffindbarkeit vor (§ 52 e Abs. 3 MStV-E). Unmittelbar erreichbar und leicht auffindbar soll der „Rundfunk in seiner Gesamtheit“ bereits auf der ersten Auswahlstufe – also der Startseite – sein.

Die Landesgesetzgeber sind aus Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG verpflichtet, die freie, individuelle und öffentliche Meinungsbildung zu gewährleisten. Ihre Rundfunkgesetze müssen daher sicherstellen, dass die Vielfalt der bestehenden Meinungen im Rundfunk möglichst breit und vollständig abgebildet und vermittelt wird. Dieser Ausgestaltungsauftrag der Länder erfasst nicht nur den Rundfunk im verfassungsrechtlichen Sinne. Er erstreckt sich auch auf Dienste, die wichtige „Hilfsfunktionen“ für den Rundfunk wahrnehmen. Der Rundfunkgesetzgeber ist daher grundsätzlich befugt, Vorgaben für Benutzeroberflächen aufzustellen, die der Orientierung und Auswahl von Rundfunkprogrammen dienen. Dies  stellt Anbieter- und Angebotsvielfalt sicher.

Im Hinblick auf Benutzeroberflächen muss der Rundfunkgesetzgeber insbesondere den Grundsatz der kommunikativen Chancengerechtigkeit zur Geltung bringen. Das Diskriminierungsverbot in Benutzeroberflächen dient der Umsetzung dieses Ziels. Eine Privilegierung des Rundfunks wird hierdurch aber nicht prinzipiell ausgeschlossen. Sie kann unter bestimmten Umständen sogar verfassungsrechtlich geboten sein. In jedem Falle muss sie überzeugend begründet werden.

Die Ausgestaltungsgesetzgeber haben sich für eine duale Ordnung entschieden. Der Vielfaltsauftrag kommt hier dem Rundfunk in seiner Gesamtheit zu und betrifft daher beide Säulen des Rundfunksystems. Radio und Fernsehen werden Pflichten zur Einhaltung von Vielfalt, sorgfältiger und neutraler Berichterstattung oder auch Achtung fundamentaler gesellschaftlicher Werte (Würdeschutz, Minderheitenschutz) unterworfen. Er ist die Basis dafür, dass sich ein der öffentlichen Willensbildung und der Vermittlung hiesiger Kultur dienender Kommunikationsraum entfalten kann. Überdies muss der Rundfunk öffentliche Verlautbarungen der Regierung verbreiten, wenn dies im Katastrophenfall erforderlich ist. Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Urteil zum Rundfunkbeitrag im Juli 2018 bestätigt, dass dieser Auftrag auch in Zeiten der Netz- und Plattformökonomie weiterhin Geltung beansprucht. Das Gericht begründet dies mit überaus starken Netzwerkeffekten und Konzentrationstendenzen, wie die Dominanz der wenigen global erfolgreichen Internetunternehmen zeigt. Hinzu treten neue Gefährdungen durch die algorithmenbasierte Kommunikation und vorgefilterte Suchergebnisse. Dies kann zu einer Verstärkung vorgefertigter Meinungen und zu neuen Unsicherheiten im Hinblick auf die Glaubwürdigkeit von Medieninhalten führen. Der Rundfunk mit seiner privaten und öffentlich-rechtlichen Säule kann dem nur dann wirkungsvoll entgegentreten, wenn er auch in der neuen Umgebung angemessen auffindbar und ansteuerbar ist und bleibt.

Die Vorgabe zur leichten Auffindbarkeit von Radio und Fernsehen verursacht für die Anbieter von Medienplattformen und Benutzeroberflächen nur geringe Mühen, da ihnen hinreichende Spielräume für die Erfüllung dieser Anforderung verbleiben. Vielfach kommen z. B. Live-TV-Buttons zum Einsatz, die auf der ersten Seite eingefügt werden. Die Basisauffindbarkeit ist eine gut begründete Reaktion auf die aufgezeigten neuen Gefährdungslagen und verfassungsrechtlich gerechtfertigt. Es versteht sich von selbst, dass diese Anforderung nicht z. B. durch anbieterseitig vorgenommene Systeminstallationen, die dauerhaft eine Abwahl des Rundfunks durch die Nutzerschaft nahelegt, unterlaufen werden darf.

Die Basisauffindbarkeit des Rundfunks ist das Fundament für weitere wichtige Detailregelungen. Bemerkenswert ist, dass in den Anwendungsbereich auch elektronische Presseangebote i.S. des § 54 Abs. 2 Satz 1 RStV fallen sollen, ohne dass sie den für den Rundfunk geltenden Vielfaltsanforderungen entsprechen müssen. Eine besondere Auffindbarkeit wird für beitragsfinanzierte Programme, regionale Fensterprogramme und private Programme, die in einem besonderen Maß einen Beitrag zur Meinungs- und Angebotsvielfalt im Bundesgebiet leisten, in Betracht gezogen.

Die beitragsfinanzierten Programme nehmen den Auftrag der medialen Grundversorgung für die Bevölkerung zur demokratischen Willensbildung wahr. Aber auch im privaten Rundfunk ist nicht nur die Verhinderung von Meinungsmacht angezeigt, sondern es muss nach stetiger verfassungsrechtlicher Rechtsprechung ein möglichst hohes Maß gleichgewichtiger Vielfalt sichergestellt werden.

Der Medienstaatsvertragsentwurf bewegt sich im Rahmen der Gestaltungsspielräume des Rundfunkgesetzgebers, wenn er eine leichte Auffindbarkeit auch für die besonders meinungsrelevanten privaten Programme und Telemedien vorsieht. Zudem können die genannten Kriterien, an denen sich ihre Bestimmung und Auswahl orientieren soll, überzeugen. Dies sind u. a. der zeitliche Anteil an nachrichtlicher Berichterstattung, an regionalen und lokalen Informationen oder an Angeboten für junge Zielgruppen. Grundsätzlich sollte vor dem eben geschilderten Hintergrund auch ein Beitrag zur Anbietervielfalt eine Rolle spielen.

III. Europarechtliche Zulässigkeit

Die Regeln über die Auffindbarkeit von Rundfunk in § 52e Abs. 3 MStV-E stehen mit dem Europarecht in Einklang. Art. 7 a der AVMD-RL 2018 sieht vor, dass die Mitgliedstaaten Maßnahmen ergreifen können, um eine angemessene Herausstellung audiovisueller Mediendienste von allgemeinem Interesse sicherzustellen. Fernsehprogramme gehören zu den audiovisuellen Mediendiensten. Zu den festgelegten Zielen des allgemeinen Interesses werden Medienpluralismus, Meinungsfreiheit und kulturelle Vielfalt gerechnet (EW 25). Diesen Zielsetzungen sind private und öffentlich-rechtliche Fernsehprogramme verpflichtet, wie sich im Einzelnen aus den Rundfunkgesetzen ergibt. Die Vorgaben einer Basisauffindbarkeit bzw. leichten Auffindbarkeit sind geeignet, um eine Herausstellung der Fernsehinhalte auf den Medienplattformen zu erzielen. Ohne hinreichend sichtbar und erreichbar zu sein, würden sie im nicht endenden Strom der audiovisuellen Inhalte untergehen und könnten ihre besonderen Aufgaben im öffentlichen Interesse nicht erfüllen. Auch das Erfordernis der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne ist erfüllt, da die Anbieter von Medienplattformen maßgeblich selbst darüber entscheiden, wie die Auffindbarkeit hergestellt wird.

IV. Auffindbarkeitsregeln auch für Medienintermediäre?

Medienplattformen sind von Medienintermediären zu unterscheiden, die zwar auch journalistisch-redaktionelle Angebote Dritter aggregieren, selektieren und allgemein zugänglich präsentieren, diese aber nicht zu einem Gesamtangebot zusammenfassen. Hierunter sollen insbesondere Suchmaschinen, soziale Netzwerke und ähnliche Dienste fallen. Medienintermediäre sollen nicht dem Auffindbarkeitsgebot unterworfen werden. Der Gestaltungsspielraum der Länder gibt es jedoch her, auch Medienintermediären solchen Vielfaltspflichten abzuverlangen. Gegen eine solche Maßnahme werden zumeist Praktikabilitätsgründe angeführt. Zudem ist umstritten, ob und wie die bei Intermediären eingesetzten Algorithmen zu einer Auffindbarkeit des Rundfunks führen könnten. Personalisierte Empfehlungen könnten, so wird argumentiert, nicht ohne weiteres meinungsneutral abgefasst werden. Dagegen lässt sich anführen, dass für den Rundfunk und auch für die elektronische Presse Suchmaschinen und soziale Medien bedeutsame Orientierungs- und Auswahlfunktionen wahrnehmen. Insbesondere jüngere Altersklassen nutzen sie, um ihren „Medienkonsum“ zusammenzustellen. Auch muss darauf geachtet werden, dass Medienplattformen im Wettbewerb nicht schlechter als Medienintermediäre gestellt werden. All diese Gesichtspunkte sollten in dem weiteren Diskussionsprozess berücksichtigt werden. Die Länder sind auf dem richtigen Weg, um auf die Herausforderungen der Netz- und Plattformökonomie sachgerecht zu reagieren. Es kommt jetzt darauf an, das Gesetzgebungsvorhaben zügig über die Zielgerade zu bringen.

 

Ansprechpartner

Daniela Beaujean

Mitglied der Geschäftsleitung / Recht und Regulierung, Justiziarin