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Radioregulierung (VPRT-Jahresbericht 2013)

21.11.2013

Hörfunkmarkt steht vor alten und neuen Herausforderungen

Während Anfang September 2013 in Berlin-Britz der einst leistungsstärkste Mittelwellensender Europas nach 67 Jahren abgeschaltet wurde, starteten fast zeitgleich die Privatsender mit RadioDNS (DNS=Domain Name System) erste hybride Radioangebote. Dass mit dem Wandel der Märkte, der Technik und des Nutzungsverhaltens eine Modernisierung der Medienordnung – auch für Radio- und Audiodienste – einhergehen muss, zählt zu den Hauptanliegen des VPRT. Zum einen gilt es in den UKW-Märkten die mit der Reform des Telekommunikationsgesetzes (TKG) in Gang gesetzte Liberalisierung im Sendernetzbetrieb weiter voranzutreiben. Des Weiteren muss den Herausforderungen in der dualen Rundfunkordnung und denen einer konvergenten Medienwelt durch mehr Systemgerechtigkeit bzw. durch die Anpassung des vor allem auf Länderebene bestehenden Regulierungsrahmes begegnet werden.

Sendernetzbetrieb und Frequenzen
Das Hauptaugenmerk der Verbandsarbeit lag 2013 darin, die mit der TKG-Novelle eröffnete Möglichkeit, mehr Wettbewerb im Sendernetzbetrieb einführen zu können, aktiv zu begleiten. Mit dieser Neuregelung wurde eine vom VPRT erhobene Forderung gesetzlich umgesetzt. Nicht mehr die Bundesnetzagentur (BNetzA), sondern die Radiounternehmen selbst sollen künftig den Sendernetzbetreiber auswählen können. Die Sender haben nun erstmalig die Chance, die Preisspirale bei den UKW-Tarifen zu durchbrechen. Der VPRT hat in zwei Workshops gemeinsam mit Vertretern der Regulierungsinstitutionen aktuelle technische und rechtliche Entwicklungen erörtert sowie auf dem Medientreffpunkt Mitteldeutschland im April 2013 den weiteren politischen Handlungsbedarf aufgezeigt. Insbesondere die neue Verzahnung von Telekommunikations- und Medienrecht, bei der am Anfang des Verwaltungsverfahrens zur Erlangung von Übertragungskapazitäten nicht mehr die konkrete Frequenz, sondern zunächst eine Bedarfsanmeldung des Landes steht, stellt für alle Beteiligten, insbesondere für die Regulierungsinstitutionen, eine Herausforderung dar. Den Liberalisierungsprozess begleiteten verschiedene Entwicklungen, zu dem der VPRT Position bezog, wie die geplante Neugestaltung der Frequenzgebührenverordnung, das neue Preismodell der Deutschen Funkturm GmbH als auch die Marktabfrage der BNetzA zu den UKW-Tarifen sowie die Neuausschreibung von UKW-Radiosendegebieten in einzelnen Bundesländern.

Die BNetzA hatte Mitte Dezember 2012 eine Marktanalyse zu den UKW-Tarifen eingeleitet, um zu überprüfen, ob ihre Entscheidung von Ende 2007, die terrestrische UKW-Hörfunkübertragung als nicht mehr vorab regulierungsbedürftig einzustufen, eventuell revidiert werden muss. Anlass für die Untersuchung war u. a. die neuerliche Preiserhöhung des UKW-Netzbetreibers Media Broadcast zum 1. April 2013. Der VPRT hatte die Eingaben durch die VPRT-Mitglieder koordiniert und sich in seiner Stellungnahme aufgrund der marktbeherrschenden Stellung der Media Broadcast und ihrer regelmäßigen Preiserhöhungen für eine Exante- Regulierung ausgesprochen. Bislang ist noch keine Entscheidung gefallen.

Die BNetzA hatte zudem – auf ein Urteil des Bundesverwaltungsgerichtes (BVerwG) verweisend – eine Änderung der Frequenzgebührenverordnung geplant, wonach alle Frequenzverlängerungen in Zukunft wie Neuzuteilungen zu behandeln seien und die Frequenzzuteilungsgebühr sich entsprechend erhöhen würde. Der VPRT hat gegenüber dem Bundeswirtschaftsministerium und der BNetzA auf die erheblichen Mehrkosten hingewiesen, welche die Radiounternehmen treffen könnten, sofern die Sendernetzbetreiber diese Kosten umlegen. Zudem gilt das BVerwG-Urteil aus Sicht des VPRT nur für den Bereich von Mobilfunkfrequenzen und nicht für Rundfunkfrequenzen. Auch der Hörfunkbeauftragte der Landesmedienanstalten, Dr. Gerd Bauer, sowie die Media Broadcast haben sich mit ähnlichen Schreiben an die BNetzA sowie das Bundeswirtschaftsministerium gewandt.

Ein nicht unwesentliches Signal für die Liberalisierung im Sendernetzbetrieb setzt die Deutsche Funkturm GmbH, die mit ihrem im März 2013 vorgestellten neuen Preismodell auch alternativen Sendernetzbetreibern den Zugang zu UKW-Sendestandorten ermöglichen würde. Der VPRT setzt sich dafür ein, dass die Mietkonditionen der Deutschen Funkturm möglichst keine Markteintrittshürde für neue Wettbewerber im Sendernetzbetrieb darstellen.

Die ab 2016 geltenden neuen Marktbedingungen hatte bereits die in Baden-Württemberg erfolgte Neuausschreibung der UKW-Sendegebiete im Blick, welche den bisherigen Zuschnitt im Wesentlichen belassen will. Der VPRT begleitet die Neuausschreibung aufmerksam, um zu gewährleisten, dass zum einen die Reichweiten der Radiounternehmen gewahrt bleiben, aber auch die Liberalisierung des Wettbewerbs des Sendernetzbetriebs nicht konterkariert wird. Die für die Sicherung der Reichweite nicht unbedeutende Problematik der UKW-Grenzwerte zur Trennung von Rundfunk und Flugfunk wurde 2013 sachlich weiter debattiert. Ende 2012 hatten sich Vertreter der Rundfunkanstalten, des VPRT, der Media Broadcast, der Flugsicherung und der Bundesnetzagentur zu mehreren Gesprächen getroffen, um über Methoden zur Einhaltung der neuen (schärferen) Grenzwerte zu sprechen. Der VPRT hat dabei eine Lösung unterbreitet, wonach die UKW-Grenzwertverschärfungen ohne wesentliche Kosten bzw. Reichweitenverluste möglich sein sollen. Die Kostenermittlung für eine mögliche Filterumrüstung – die aber bei einem Großteil der Standorte nicht notwendig ist – konnte bislang noch nicht abgeschlossen werden. Es wird allerdings angestrebt, dass die Kosten für die zusätzlichen Aufwendungen vom Bundesamt für Flugsicherheit (BAF) übernommen werden.

Die ebenfalls die Qualität des Sendesignals betreffende Debatte um die Lautheit der Programme wurde 2013 innerhalb der Radiobranche diskutiert. Nachdem im September 2012 die deutschen TV-Sender im September ihre Lautheitspegel einheitlich nach der EBU-Empfehlung R 128 harmonisierten, hatte die ARD begonnen, auch bei ihren Radioprogrammen die Lautheit zu vereinheitlichen. Die privaten Radios konnten in der Diskussion um eigene Radioregeln vortragen, dass ihre Angebote bereits derart komprimiert sind, dass sie de facto keine Lautheitssprünge haben.

Aber nicht nur im UKW-Kernmarkt und im dualen Rundfunksystem, sondern auch in der digitalen und konvergenten Medienwelt gilt es, die Interessen der Radiounternehmen zu transportieren.

Beim Streben, die Zuschauerreichweiten jenseits von UKW in den digitalen Medien auszubauen, setzen die Privatradios auf vielfältige Ansätze, die vom Webradio über Smart Radio (RadioDNS) hin zu DAB+ reichen.

Der Verband plädiert dafür, die Kräfte des Marktes und die Akzeptanz beim Hörer darüber entscheiden zu lassen, ob sich die DAB+-Technologie oder andere digitale Übertragungswege beim Endverbraucher durchsetzen werden. Daher bewertet der VPRT auch 2013 Vorstöße zur Schaffung eines Digitalradiofördergesetzes bzw. das Marketingkonzept des sogenannten „Euro-Chips“ differenziert. Der Verband sprach sich für einen technologieneutralen Ansatz und gegen ein de-facto-Marketing nur eines Standards aus. Mit einem sogenannten Digitalradiofördergesetz sollen Interoperabilitätsvorgaben für Hörfunkempfangsgeräte zur Förderung der Radiodigitalisierung rechtlich fixiert werden. Die sogenannten „Euro-Chip“-Initiative der European Broadcasting Union (EBU) und des Deutschlandradios verfolgt das Ziel, die Standards FM, DAB/ DAB+/DMB in alle Audioendgeräte zu implementieren. Soweit dies bislang auch mit einem europaweit harmonisierten Abschaltdatum in Verbindung gebracht wird, lehnen der VPRT und der europäische Dachverband des Privatradios, AER, dies ab.

Angesichts der stetig wachsenden Nutzung von privaten Webradioangeboten erlangt die Thematik der Netzneutralität in IP-Netzen immer stärkere Relevanz für die Radio- und Audiodienste des VPRT. Auch für die Audioangebote gilt aus Sicht des VPRT, den diskriminierungsfreien Zugang zur Infrastruktur abzusichern, damit auch im Internet die privaten Radiosender ihrer Rundfunkrolle nachkommen können (siehe Seite 19).

Öffentlich-rechtlicher Rundfunk
Ein weiterhin vorrangiges Anliegen des VPRT ist die Schaffung eines fairen Wettbewerbs zwischen privatem und öffentlich-rechtlichem Rundfunk. Zu den zentralen Themen zählen dabei die Harmonisierung der ARD-Werbezeiten, das Preisdumping beim Werbezeitenverkauf durch AS&S Radio, die trimediale Ausweitung der öffentlich-rechtlichen Angebote, deren zunehmende cross- und trimediale Eigenwerbung als auch die Überversorgung der öffentlich-rechtlichen Programme mit UKW-Frequenzen.

Auch 2013 hat der VPRT das Ziel einer Harmonisierung der ARD-Radiowerbezeiten weiter verfolgt, um das seit Jahren bestehende Ungleichgewicht im dualen System abzubauen, ohne dabei die Gattung Radio zu schwächen. Der VPRT plädiert für eine stufenweise Limitierung der Werbezeiten und eine ländereinheitliche Harmonisierung der ARD-Radiowerbung auf Basis des NDR-Modells (werktäglich sendegebietsbezogen maximal 60 Minuten Werbung in jeweils nur einem Hörfunkprogramm), Sponsoring sowie lokal- und regionalbezogene Werbung sollen dabei ausgeschlossen sein. Der VPRT nutzte u. a. die laufenden Gesetzgebungsverfahren zum SWR- und rbb-Staatsvertrag, um sukzessive die Implementierung einer entsprechenden Regelung auf Länderebene zu erreichen. Die Länder warten jedoch momentan noch die Vorlage eines Sonderberichts der Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten (KEF) zu den Auswirkungen eines möglichen Werbeverbots im öffentlichen Rundfunk ab. Im Zuge dessen soll auch geprüft werden, ob eine Reduzierung der öffentlich-rechtlichen Hörfunkwerbung werktäglich auf 90 Minuten bzw. 60 Minuten (NDRModell) möglich wäre. Der VPRT hatte zur Untermauerung seiner Position 2012 zwei Studien in Auftrag gegeben, welche verdeutlichen, dass die ARD-Werbeprogramme sich deutlich an die privaten Programme angenähert haben und dass der Harmonisierungsvorschlag nach dem NDR-Modell keineswegs zu problematischen Reichweitenverlusten der Gattung Radio führen würde. Zuletzt sprach sich die Chefin der Staatskanzlei Rheinland-Pfalz, Staatssekretärin Jaqueline Kraege, im September 2013 anlässlich der Eröffnung der Gemeinsamen Geschäftsstelle der Landesmedienanstalten dafür aus, dass die Medienpolitik die Harmonisierung der ARD-Werbung nach dem NDR-Modell weiter diskutieren solle. Aus ihrer Sicht würde eine Begrenzung der Hörfunkwerbung zum einen der immer wieder geforderten stärkeren Profilierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks dienen, zum anderen auch regionalen und lokalen Anbietern neue finanzielle Spielräume eröffnen. Voraussichtlich nach Veröffentlichung des KEF-Sonderberichts wird es eine Anhörung unter Federführung der Staatskanzlei Nordrhein-Westfalen zur Werbereduzierung im öffentlich-rechtlichen Rundfunk geben. Zudem hat der nordrhein-westfälische Medienstaatssekretär, Dr. Marc Jan Eumann, angekündigt, mit der bevorstehenden Novellierung des WDR-Gesetzes den Umfang der Hörfunkwerbung in Anlehnung an den NDR-Staatsvertrag von derzeit 90 Minuten werktäglich auf 60 Minuten, gegebenenfalls in mehr als einem Programm, reduzieren zu wollen. Auch der Chef der Berliner Senatskanzlei, Staatsekretär Björn Böhning, äußerte auf den Medientagen München 2013 die Erwartung, dass er mittelfristig mit einer Harmonisierung der ARD-Werbung nach dem NDR-Modell rechne.

Parallel zu den Bemühungen für eine Werbeharmonisierung hat der Radiovermarkter Radio Marketing Service (RMS) eine Klage vor dem Landgericht Hamburg wegen des Marktverhaltens der AS&S Radio insbesondere im Hinblick auf die Preisstellung der Deutschlandkombi bei älteren Zielgruppen erhoben. Sie sieht hierin, unter Berufung auf ein Rechtsgutachten von Prof. Dr. Holznagel, Wettbewerbsverzerrungen und einen Verstoß gegen den Rundfunkstaatsvertrag (RStV) und das Gesetz gegen den unlauteren Wettbewerb (UWG). Nachdem die erste Instanz die Klage abgewiesen hatte, hat die RMS Berufung eingelegt.

Die neue Überschrift für Expansionsbestrebungen der öffentlich-rechtlichen Anstalten ist „Trimedialität“. Im Hörfunk war dies aktuell anhand der Radioangebote Das Ding (SWR) und Puls (BR) festzustellen. Auch der geplante gemeinsame TV-Jugendkanal von ARD und ZDF soll sich durch Trimedialität auszeichnen und u. a. als Marketingplattform für Inhalte im Radio und Internet dienen. Presseöffentlich hat der VPRT 2013 mehrmals seine Befürchtung zum Ausdruck gebracht, dass unter dem Deckmantel einer effizienten multimedialen Verwertung eine schleichende Ausweitung des öffentlich- rechtlichen Angebots über sämtliche Plattformen stattfinden könnte, ohne dass die Auswirkungen auf den privaten Radiomarkt geprüft würden. Rechtliche Grenzen wie Programmzahldeckelungen oder die Einhaltung von Telemedienkonzepten könnten unterlaufen werden. Der VPRT forderte daher erneut, die Zahl der öffentlich-rechtlichen Internet-Radioprogramme verbindlich zu deckeln sowie strikt die Vorgaben zur Durchführung von Drei-Stufen-Tests einzuhalten. Im Falle des SWR konnte sich der VPRT erfolgreich für eine Begrenzung von Webchannels im Regierungsentwurf des SWR-Staatsvertrages einsetzen. Handlungsbedarf sieht der VPRT künftig auch bei der crossmedialen Bewerbung und Vermarktung öffentlich-rechtlicher Angebote. Als Vorbild zur Unterbindung dieser Cross- Promotion-Aktivitäten könnte § 13 ORF-Gesetz herangezogen werden. Dieser regelt ein Verbot, nach dem die Bewerbung der öffentlich-rechtlichen ORF-Hörfunkprogramme in den ORF-TV-Programmen und umgekehrt – mit einer Ausnahme für Hinweise auf einzelne Sendungsinhalte – unzulässig ist.

Dass die ARD-Radios nach wie vor von einer Überversorgung mit UKW-Frequenzen profitieren, belegen die Frequenzumwidmungen des HR vom Kulturprogramm hr2 u. a. auf das Jugendprogramm YOU FM im Februar 2013 sowie die durch den neuen SWR-Staatsvertragsentwurf legitimierte Versorgung des digitalen SWR-Programms Das Ding mit UKW-Stützfrequenzen. Angesichts dieser Erweiterung des Frequenzspektrums und Stärkung der Jugendradios von HR und SWR sprach sich der VPRT für eine ernsthafte Debatte zur Neuordnung der UKW-Rundfunkfrequenzen aus. Der Verband appellierte an die Medienpolitik und insbesondere die betroffenen Staatskanzleien, Umverteilungen nur unter Einbeziehung der privaten Seite zu diskutieren sowie dem Expansionsstreben der Anstalten in Richtung kommerzialisierter Jugendwellen Grenzen zu setzen.

Regulierungsagenda im Radio
Parallel zum Fernsehen befindet sich auch der Fachbereichsvorstand Radio und Audiodienste mitten in der Debatte über eine mögliche zukünftige Gestaltung der Medienordnung. Neben dem oben beschriebenen Anliegen, ein faires duales System herzustellen, hält der Hörfunk weiterhin an einer Radioregulierung und Aufsicht auf Länderebene fest. Im Zusammenhang mit der Konsultation der EU-Kommission zum Grünbuch „über die Vorbereitung auf die vollständige Konvergenz der audiovisuellen Welt“ wendet sich der VPRT daher wie in der Vergangenheit unter Verweis auf die Regionalität des Mediums gegen eine Einbeziehung des Radios in die europäische audiovisuelle Mediengesetzgebung. Dennoch muss es zukünftig für das Radio als intensiv regulierte Gattung Erleichterungen und Liberalisierungen geben. Gleichermaßen wie für das Fernsehen, ist für den Hörfunk die Auffindbarkeit auf digitalen Plattformen von essentieller Bedeutung. Der VPRT setzt sich sowohl für ein digitales Must Carry als auch Diskriminierungsfreiheit und Must Be Found von Radioangeboten in Navigatoren und auf Portalen ein. Außerdem sollte es einem privaten Rundfunkveranstalter vor dem Hintergrund der verschiedenen digitalen Übertragungswege sowie der damit einhergehenden Möglichkeit eines vielfältigeren Angebots möglich sein, Programme ohne eine gesetzliche Höchstzahlbegrenzung zu veranstalten. Zusätzlich sollten die Vorschriften zu Kreuzbeteiligungen und mehrfacher Programmträgerschaft dereguliert sowie Kooperationen der Sender ermöglicht werden. Schließlich sind Liberalisierungen im Bereich der Werbevorgaben auf gesetzlicher und lizenzrechtlicher Ebene in Betracht zu ziehen.

Werberegulierung
Deregulierung im Radiowerberecht forderte der VPRT zuletzt im Zusammenhang mit der geplanten Änderung der DLM-Werberichtlinie der Landesmedienanstalten. Der Verband sprach sich für die Abschaffung und Vermeidung kleinteiliger, teilweise sich verschärfender Regelungen z. B. im Wege neuer Kennzeichnungspflichten, die sich mangels visueller Einblendungsmöglichkeit unmittelbar auf das Programm auswirken, oder gegen eine zu restriktive Auslegung der Werberichtlinien u. a. hinsichtlich der Ausgestaltung von Sponsorenhinweisen aus. Hierzu dauern die Gespräche mit der Kommission für Zulassung und Aufsicht (ZAK) der Landesmedienanstalten noch an.

Gleichzeitig müssen Deregulierungen jedoch auch den Radiowerbemärkten Rechnung tragen. Dies zeigt sich anhand der Diskussion über die dezentrale TV-Werbung. Hierzu bezog auch 2013 der Fachbereich Radio und Audiodienste einen klaren Standpunkt, z. B. Anfang des Jahres im Rahmen des extra hierfür einberufenen Runden Tisches „Regionalisierung der Werbung“ der Staatskanzlei NRW. Unter Vorsitz des Landes Bremen bildeten die Länder die AG „Regionalisierte Werbung“. Auf einer Sitzung der Rundfunkkommission im Juli 2013 kamen die Länder überein, im Rahmen der nächsten Gelegenheit eine Regelung in den RStV aufzunehmen, nach der die bundesweite Verbreitung von Werbung in einem bundesweiten Programm nur zulässig sein soll, wenn das jeweilige Landesrecht diese gestattet und Veranstalter über eine gesonderte landesrechtliche Zulassung verfügen. Ohne dass eine entsprechende Norm bereits im RStV implementiert wurde, haben zwischenzeitlich die ersten Bundesländer ein Verbot der regionalen TV-Werbung für ihr Landesmedienrecht ins Auge gefasst. Während ein solches bereits in Baden- Württemberg und im Saarland besteht, sehen auch die Novellierungsentwürfe in Nordrhein-Westfalen sowie Berlin und Brandenburg restriktive Bestimmungen zur Unterbindung regionaler Werbung vor.

Association of European Radios
Auch über seine Mitgliedschaft im europäischen Dachverband des privaten Hörfunks, der Association of European Radios (AER), hat der VPRT auf europäischer Ebene viele EU-Themen aktiv mitgestaltet. Der AER hat sich 2013 u. a. sehr stark in die Debatten um die Weiterentwicklung des europäischen Frequenzregimes, die Neugestaltung der EU-Regeln zur kollektiven Rechtewahrnehmung, die Debatte um Medienvielfalt in Europa als auch den Kampf gegen Werbeeinschränkungen eingebracht. Zudem engagierte sich der AER erneut als Mitorganisator bei der Ausrichtung des größten europäischen Radiokongresses, den „Radio Days Europe“, der im März 2013 in Berlin stattfand. Daneben leistete der AER als Ko-Organisator des vom europäischen Verband der Zeitschriftenverlage (EMMA) initiierten „Future Media Lab“ einen Beitrag zu Gestaltung der künftigen europäischen Medienordnung.

Der AER hat weiterhin die EBU bei ihrer Bewerbung um die die Top-Level-Domain (TLD) „.radio“ unterstützt. Die internationale Internet-Adressverwaltungsinstitution ICANN hat 2013 den Kandidatenstatus der EBU anerkannt, aber noch keine endgültige Vergabeentscheidung getroffen. Sollte die EBU den Zuschlag erhalten, wird dem AER als europäischem Dachverband für Radio ein Sitz im Gremium zustehen, welches dann die TLD vergibt.

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Tim Steinhauer

Senior Referent Medienverantwortung und Programm

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