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Stellungnahme des VPRT zum Entwurf eines Ersten Staatsvertrages zur Änderung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland / Ergänzende Anhörung

11.05.2011

 

A. Vorbemerkung:

Der Verband Privater Rundfunk und Telemedien e.V. (VPRT) bedankt sich für die erneute Stellungnahmemöglichkeit im Rahmen der ergänzenden Anhörung zur Evaluierung des Glücksspielstaatsvertrages (GlüStV). Jene hat erstmals – nach der Einigung der Ministerpräsidenten auf der Sonderkonferenz am 6. April 2011 – einen konkreten Textentwurf (Stand: 14. April 2011) zum Gegenstand.

Der VPRT ist die Interessenvertretung von 140 privaten Medienunternehmen aus den Bereichen Fernsehen, Hörfunk und Telemedien.

Wie auch auf dem Hearing im Mai 2010 bittet der VPRT, seine Anliegen in der mündlichen Anhörung am 25. Mai 2011 zum Ausdruck bringen zu dürfen.

Der VPRT wird sich im Wesentlichen auf die für die VPRT-Mitgliedsunternehmen betreffenden Bereiche fokussieren, möchte gleichwohl aber deutlich darauf hinweisen, dass der GlüStV nur dann realiter Bestand haben und Anwendung finden wird, wenn es den Anbietern tatsächlich möglich ist, am deutschen Markt wettbewerbsfähig zu bestehen.

Der Arbeitskreis Wetten im VPRT hatte die im April 2011 vorgestellten Eckpunkte der Ministerpräsidenten als grundsätzlich richtiges Signal für ein Lizenzmodell im Bereich der Sportwetten bewertet. Er bezweifelt aber, dass die vorgesehenen Restriktionen, insbesondere bei der Werbung, dem Regulierungsziel der Kanalisierung gerecht werden.

Der VPRT wird sich im Folgenden vor allem auf die werberelevanten Regelungen des ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrages (§ 5 Abs. 3 GlüStV-E) konzentrieren, da von deren konkreter Ausgestaltung die Refinanzierungsstrukturen der VPRT-Mitgliedsunternehmen maßgeblich abhängen. Erheblicher Nachbesserungsbedarf wird im Hinblick auf die Werbemöglichkeiten von sportübertragenden Fernsehsendern gesehen. Nach den Erfahrungen vor der Verabschiedung des GlüStV könnte bei einer Öffnung des Sportwettenmonopols gemäß Branchenschätzungen mit Werbeaufwendungen im zwei- bis dreistelligen Millionenbereich pro Jahr gerechnet werden. Dies ist auf Basis der jetzt vorgesehenen Konzessionsbeschränkungen und strikten Auflagen nicht zu erwarten. Gleichzeitig werden Programme mit Sportsendungen im Entwurf zusätzlich diskriminiert.

Von dem aktuell vorliegenden Entwurf zum GlüStV werden insbesondere die Sportsender nicht profitieren können. Damit wird der Erwerb teurer und attraktiver Sportrechte für die privaten Sender weiter erschwert, die sich im Bieterwettbewerb sowohl gegenüber dem gebührenfinanzierten öffentlich-rechtlichen Rundfunk als auch anderen europäischen Medienunternehmen, die keinem Werbeverbot für Sportwetten unterliegen, behaupten müssen. Die Werbebudgets werden nach wie vor in den ausländischen Markt fließen. Dies hätte nicht nur einen empfindlichen Standortnachteil für nationale Medienunternehmen zur Folge, sondern ginge auch zu Lasten der Medienvielfalt in Deutschland.

Auf die im letzten Jahr in der schriftlichen und mündlichen Anhörung abgegebenen, nach wie vor aktuellen Positionen des VPRT (s. schriftliche Stellungnahme vom 7. April 2010) sowie im Nachgang veröffentlichte Studien und Gutachten wird ausdrücklich noch einmal verwiesen.

Im Übrigen macht sich der VPRT die Stellungnahmen der Freiwilligen Selbstkontrolle Multimedia-Diensteanbieter (FSM) und des Zentralverbands der deutschen Werbewirtschaft (ZAW) in jugendschutz- und werberechtlicher Hinsicht zu eigen, deren Ausführungen der VPRT als Mitglied beider Verbände vollumfänglich mitträgt.

B. Zusammenfassung:

- Der VPRT beurteilt die Ermöglichung eines Konzessionsmodells für Sportwetten als Schritt in die richtige Richtung, plädiert jedoch dringend dafür, international wettbewerbsfähige Voraussetzungen vor allem hinsichtlich der Lizenzbedingungen und Abgabenhöhe zu schaffen. Nur auf diese Weise kann sich ein Markt mit ausreichend legalen inländischen Angeboten überhaupt entwickeln und nachhaltig bestehen bzw. der nach wie vor existierende Schwarzmarkt konsequent eingedämmt werden.

- Der VPRT begrüßt den Liberalisierungsansatz im Bereich der Werbung für Lotterien und Sportwetten, da folgerichtig nur hierdurch Kanalisierung stattfinden und eine höhere Regulierungsquote erreicht werden kann. Der VPRT fordert jedoch nachdrücklich die Streichung eines TV-Werbeverbots im Umfeld von Sportsendungen. Letzteres darf aus Sicht des VPRT allenfalls soweit reichen, als dass während der Übertragung eines Sportereignisses keine Sportwettenwerbung erfolgen darf. Der VPRT spricht sich nach wie vor für die Normierung der grundsätzlichen Zulässigkeit der Bewerbung anstelle eines Werbeverbots mit Erlaubnisvorbehalt aus.

C. Einzelne Anmerkungen:

Erster Abschnitt: Allgemeine Vorgaben/Zweiter Abschnitt: Aufgaben des Staates

§ 3 – Begriffsbestimmungen

Um nach wie vor bestehende Abgrenzungsprobleme des Glücksspielbegriffs zu lösen, sollte der neue GlüStV nun endlich eine einheitliche glücksspiel- und strafrechtliche Definition des Glücksspiels verfolgen. Ein Glücksspiel liegt dann vor, wenn im Rahmen eines Spiels für den Erwerb einer Gewinnchance ein nicht nur unerheblicher Einsatz verlangt wird und die Entscheidung über den Gewinn ganz oder überwiegend vom Zufall abhängt. Einen konkreten Formulierungsvorschlag hatten wir bereits in unserer Stellungnahme vom 7. April 2010 unterbreitet.

§§ 4 (a) ff/10 (a) - Experimentierklausel

Der VPRT appelliert eindringlich an die Länder, sich für ein wettbewerbsfähiges Konzessionsmodell einzusetzen, in dem sich eine Liberalisierung sowie die Auflösung des Schwarzmarktes effektiv und nachhaltig realisieren lassen. Dabei müssen möglichen Anbietern am deutschen Markt vergleichbare Bedingungen gegenüber dem internationalen Wettbewerb ermöglicht werden.

Die aufgesetzte Experimentierklausel mit ihrer zeitlichen Limitierung auf sieben Jahre, die Begrenzung der Anzahl der Konzessionen auf sieben und die Höhe des Abgabensatzes auf 16⅔ % des Spieleinsatzes lassen in der Gesamtschau jedoch den Eindruck entstehen, dass vor allem erneut das staatliche Monopol für Lotterien gestärkt werden soll, welches über die Zulassung des Vertriebsweges Internet sogar noch erweitert würde. Zudem scheint ein Ungleichgewicht in der Regulierung hinsichtlich der Erfüllung der Konzessionsvoraussetzungen zu Lasten der privaten Sportwettenanbieter im Vergleich zum staatlichen Sportwettenanbieter Oddset vorzuliegen, s. §§ 10 Abs. 6 iVm. 4 (a) Abs. 1 GlüStV-E. Es bleibt unklar, ob hier die gleichen materiellen Voraussetzungen gelten und nicht ein Wettbewerbsnachteil für private Anbieter besteht.

Der VPRT befürwortet grundsätzlich eine begrenzte und kontrollierte Marktöffnung, solange die Voraussetzungen so gestaltet sind, dass sich ein Markt überhaupt entwickeln und der Nutzer auf ein vielfältiges legales Angebot zurückgreifen kann.

Unter den jetzt formulierten Bedingungen ist höchst fraglich, ob der vorliegende Entwurf den europa- und verfassungsrechtlichen Anforderungen u. a. im Hinblick auf das Erfordernis der Gesamtkohärenz standhalten wird.

§ 4 Abs. 5 Nr. 1 – Identifizierung und Authentifizierung

Der VPRT hat bereits in seiner letzten Stellungnahme auf den möglichen Einsatz von sog. Zugangssystemen und dem zweistufigen Verfahren der persönlichen Identifizierung und Authentifizierung hingewiesen, begrüßt daher die Norm. Durch den Wegfall des Verweises auf die Richtlinien der Kommission für Jugendschutz im Vergleich zur Übergangsregelung des § 25 Abs. 6 Nr. 1 GlüStV wird der Tatsache Rechnung getragen, dass auch eine anerkannte Selbstkontrolleinrichtung wie die FSM im Bereich des Glücksspielrechts die gesetzeskonforme Ausgestaltung an Altersverifikationssysteme (AVS) bewerten kann (s. Gutachter-Tätigkeit der FSM-Gutachterkommission zu AVS von Lotto-Vermittlern aus dem Jahr 2008).

§ 5 – Werbung/ § 21 Abs. 4 – Sportwetten

Die Werbebeschränkungen sollten aus Sicht des VPRT darauf begrenzt sein, dass sich Werbung für öffentliches Glücksspiel an den Zielen des GlüStV orientieren muss, sich nicht an Minderjährige richten und nicht irreführen darf.

Konkretere Regeln und Beschränkungen hätten auf untergeordneter Ebene in einer Werberichtlinie unter Berücksichtigung der bereits in Aussicht gestellten freiwilligen Verhaltensregeln des Deutschen Werberates aufgenommen werden können.

Anstatt dessen wird in § 5 Abs. 3 GlüStV-E ein Werbeverbot für öffentliches Glücksspiel im Fernsehen, Internet und über Telekommunikationsanlagen statuiert, von dem die Länder im Fernsehen und Internet zwar Ausnahmen zulassen können, allerdings nicht im Falle der Fernsehwerbung für Sportwetten im Umfeld von Sportsendungen.

- Grundsätzliche Zulässigkeit von Werbung

  • Kanalisierungswirkung

Das wesentliche Ziel des GlüStV und der Experimentierklausel soll sein, durch ein begrenztes Glücksspielangebot eine Alternative zum nicht erlaubten Glücksspiel aufzubauen sowie der weiteren Ausbreitung von unerlaubten Glücksspielen in Schwarzmärkten nachhaltig entgegenzuwirken.

Das Veranstalten und Vermitteln von Glücksspiel über Internet und SMS soll gemäß des GlüStV-E (§ 4 Abs. 4 GlüStV-E) verboten sein. Abweichend hiervon können die Länder jedoch den Eigenvertrieb und die Vermittlung von Lotterien sowie die Veranstaltung  und Vermittlung von Sportwetten im Internet erlauben, wenn bestimmte Voraussetzungen erfüllt sind, § 4 Abs. 5 GlüStV-E.

Es stellt sich allerdings die Frage, warum im Falle einer Zulassung im oben beschriebenen Sinne dann nicht auch automatisch die Bewerbung der entsprechenden Glücksspielangebote zulässig sein soll. Es gilt der Grundsatz, dass legal erhältliche Produkte auch beworben werden dürfen. Die im Entwurf enthaltene Konstruktion eines Werbeverbots für Fernsehen, Internet sowie Telekommunikationsanlagen mit Erlaubnisvorbehalt ist daher abzulehnen.

Essentiell und notwendig im Sinne einer wirksamen Kanalisierungsfunktion ist die Werbung. Diese kann sich jedoch nicht ausreichend entfalten, wenn zunächst ein ausdrückliches Werbeverbot für öffentliches Glücksspiel in bestimmten Medien etabliert wird. Gesteigerte Kanalisierungswirkung hin zu legalen Glücksspielangeboten kann nur dann eintreten, wenn hierfür in den Medien auch geworben werden darf – nicht zuletzt, um sich deutlich und effektiv gegenüber dem illegalen Markt abzugrenzen.

Die Ziele des bisherigen GlüStV (Jugendschutz, Suchtprävention, Kanalisierung des Glücksspiels, fiskalische Interessen, Finanzierung des Sports) wurden auch mit einem oder gerade wegen eines Werbeverbot(s) verfehlt. Die Teilnahme am staatlichen Spiel ist deutlich zurückgegangen und hat sich überwiegend ins Ausland zu nicht lizenzierten Anbietern verlagert.

Aus unserer Sicht muss daher Werbung für legale Glücksspielangebote vom Grundsatz her und gemäß den einschlägigen Bestimmungen des Rundfunkstaatsvertrages (RStV) – auch im Zusammenhang mit der Übertragung von Sportereignissen – zulässig sein. Dies muss ebenfalls für den Bereich des Online-Poker/-Casino gelten. Auf diese Weise würden die Ziele des künftigen GlüStV besser erreicht, was bei erheblichen Werbeeinschränkungen nicht der Fall wäre.

  • Rechtfertigung Spielsucht

Die Etablierung eines Werbeverbots mit der Begründung der Eindämmung von Spielsucht vermag nicht zu überzeugen. Empirische Studien, die den Nachweis eines Zusammenhangs zwischen Werbung und Glücksspielverhalten sowie eine Wechselwirkung bzgl. der Eigenart der Werbeträger und der zu bewerbenden Glücksspielangebote erbringen, liegen nicht vor.

  • Rechtfertigung Jugendschutz

Auch dem Jugendschutz ist ausreichend Rechnung getragen, wenn ausdrücklich normiert wird, dass Werbung nicht an Minderjährige adressiert werden darf, ohne dass diese Maßgabe in ein allgemeines Werbeverbot eingebettet sein müsste. So gibt § 5 Abs. 2 S. 1 GlüStV-E vor, dass sich Werbung nicht an Minderjährige oder vergleichbar gefährdete Zielgruppen richten darf. Wer mit „vergleichbar gefährdeter Zielgruppe“ gemeint ist, bleibt unklar und bedarf der Erläuterung. Im Rahmen der noch zu erlassenden Werberichtlinie könnte darüber hinaus konkretisiert werden, dass Werbung nicht im Umfeld von Kindersendungen stattfinden darf und das jugendschutzrechtliche Trennungsgebot gem. § 5 Abs. 5 JMStV  gewahrt werden muss. Außerdem könnte neben dem Hinweis auf das Teilnahmeverbot Minderjähriger die zusätzliche Information in den Hinweistext aufgenommen werden, dass Gewinne nicht an Minderjährige ausgeschüttet werden dürfen.

- Streichung des Werbeverbots im TV im Umfeld von Sportsendungen

Nachdem der Forderung nach einer generellen Zulässigkeit der Werbung für erlaubtes Glücksspiel aus politischen Gründen bisher nicht gefolgt wurde, begrüßt der VPRT jedoch, dass die Länder zumindest Werbung für Lotterien und Sportwetten im Fernsehen als auch im Internet erlauben können.

Der VPRT lehnt allerdings strikt ab, dass eine Ausnahmemöglichkeit vom Verbot der Werbung nicht im Umfeld von Sportsendungen im Fernsehen gelten soll. Nach § 5 Abs. 3 S. 3 GlüStV-E soll Werbung für Sportwetten im Umfeld von Sportsendungen nicht zulässig sein. In der Realität käme dies je nach Auslegung einem faktischen Verbot von Glücksspielwerbung vor allem auf den Sportkanälen gleich. Das (Sport-)Fernsehen wird auf diese Weise gegenüber anderen Gattungen wie Print oder sichtbaren Werbeträgern wie Banden- und Trikotwerbung als auch gegenüber Sportsendern aus anderen EU-Mitgliedstaaten in ganz erheblichem Maße und unverhältnismäßig benachteiligt. Dass das Werbeverbot für Sportwetten gerade im Zusammenhang mit Sportsendungen gelten soll, verfehlt aus Sicht des VPRT die beabsichtigte Kanalisierungswirkung auf legale Angebote komplett.

  • Trikot- und Bandenwerbung

Trikot- und Bandenwerbung zugunsten von Sportwettenanbietern soll hingegen zulässig sein. Es ist nicht nachvollziehbar, wenn Trikot- und Bandenwerbung für Sportwettenanbieter bei der Übertragung von Sportereignissen als („aufgedrängte“) Werbung im Fernsehen für die Zuschauer dauerhaft präsent ist, dass die Sender selbst hierfür nicht werben dürfen. Hierin sieht der VPRT einen eklatanten Widerspruch, der durch die Streichung des Verbots in § 5 Abs. 3 S. 3 GlüStV-E aufgelöst werden muss.

  • Liberalisierung in anderen Ländern

Den deutschen sportübertragenden TV-Sendern würden durch die geplante restriktive Regelung des GlüStV außerdem erhebliche Werbeeinnahmen durch Liberalisierungen in anderen Ländern (s. Beispiel Eurosport) entgehen. Paneuropäische Sender, die über eine Sendelizenz aus einem EU-Mitgliedstaat verfügen, in dem bereits ein liberalisierter Glücksspielmarkt existiert, und die in Deutschland empfangen werden, können auch für den Zuschauer in Deutschland sichtbar private Sportwettanbieter bewerben. Dies hat bei einer Aufrechterhaltung des Verbots die maßgebliche Konsequenz, dass internationale Sportwettenanbieter ihre Marketingbudgets ausschließlich bei ausländischen Medienunternehmen einbuchen. Das Mediavolumen wandert ins Ausland ab, entgeht den inländischen Unternehmen und schadet dem heimischen Medienmarkt. Der VPRT plädiert somit eindringlich dafür, das TV-Werbeverbot im Umfeld von Sportsendungen zu streichen, um einen  Wettbewerbs- und Standortnachteil für deutsche Unternehmen zu vermeiden.

VPRT-Vorschlag: Streichung von § 5 Abs. 3 S. 3 GlüStV-E
Werbung für Sportwetten im Fernsehen im Umfeld von Sportsendungen ist nicht zulässig.

- Fall-Back: Erforderlichkeit einer engen Auslegung/Konkretisierung in Werberichtlinie oder in freiwilligen Verhaltensregeln

Jedenfalls muss, um erhebliche Einbußen für die nationalen sportübertragenden Sender und Sportkanäle zu vermeiden, entweder eine Anpassung der Formulierung an § 21 Abs. 4 GlüStV-E erfolgen oder eine enge Auslegung der unbestimmten Begrifflichkeiten „im Umfeld von Sportsendungen“, ggf. über die Begründung zum GlüStV-E.

Am sinnvollsten wäre es aus Sicht des VPRT, eine Formulierung in Anlehnung an § 21 Abs. 4 S. 1 GlüStV-E zu wählen. Danach soll die Verknüpfung der „Übertragung von Sportereignissen“ in Rundfunk und Telemedien mit der Veranstaltung oder Vermittlung von Sportwetten nicht zulässig sein. Wetten während des laufenden Sportereignisses, d. h.  Live-Wetten in Form der sog. Ereigniswetten (§ 21 Abs. 4 S. 3, 2. Hs. GlüStV-E) sollen damit verboten sein. Ausnahmen können  für Endergebnisswetten zugelassen werden (§ 21 Abs. 4 S. 3, 1. Hs. GlüStV-E).

Der Wortlaut „Übertragung von Sportereignissen“ sollte sich zumindest auch in der Werbenorm des § 5 Abs. 3 S. 3 GlüStV-E wiederfinden, wenn eine Streichung des speziellen Werbeverbots nicht befürwortet werden kann. Beide Bestimmungen verfolgen das Ziel, eine Verknüpfung mit der Übertragung des Sportereignisses zu verhindern.

Letztlich sollte Rechtssicherheit für die Sender in der Form hergestellt und § 5 Abs. 3 S. 3 GlüStV-E so geändert bzw. interpretiert werden, dass während der Übertragung eines Sportereignisses keine Werbung für Sportwetten gem. §§ 2 Abs. 2 Nr. 7, 7 RStV erfolgen darf.

VPRT-Vorschlag für § 5 Abs. 3 S. 3 GlüStV-E:
Werbung für Sportwetten im Fernsehen (§§ 2 Abs. 2 Nr. 7, 7 RStV) ist während der Übertragung eines Sportereignisses nicht zulässig.

Der VPRT hat zudem in mehreren zurückliegenden Positionen die Bereitschaft signalisiert, konkretere Bestimmungen und Beschränkungen auf untergeordneter Ebene in einer Werberichtlinie (s. § 5 Abs. 4 GlüStV-E) unter Berücksichtigung der bereits in Aussicht gestellten freiwilligen Verhaltensregeln aufzunehmen. Gemäß der verfassungsrechtlichen Kompetenzverteilung sind für die Rundfunkunternehmen die Landesmedienanstalten in Werbefragen zuständig. Weitere Anforderungen an die Werbung für öffentliches Glücksspiel sind vom VPRT bereits mittels der Eckpunkte für Verhaltensregeln des deutschen Werberates formuliert und in die politische Diskussion eingebracht worden. Der VPRT möchte sein Interesse betonen, bei der anstehenden Konkretisierung der Werbenorm und der Ausarbeitung der Werberichtlinie als sachnaher Experte mitzuwirken.

§ 9 – Glücksspielaufsicht – Internetsperren

Gem. § 9 Abs. 1 S. 3 Nr. 5 GlüStV-E soll Diensteanbietern untersagt werden können, am Zugang zu unerlaubten Glücksspielen mitzuwirken. Die Frage von Sperren kann aber dahinstehen, wenn ein ausreichend legales Glücksspielangebot national zur Verfügung gestellt und eine andere Kanalisierungsfunktion, wie z. B. über die Werbung verstärkt in den Vordergrund gerückt wird.

Fünfter Abschnitt: Besondere Vorschriften

§ 20 – Spielbanken/Poker

Im GlüStV soll eine Möglichkeit zum Angebot von Casino- und Pokerspielen eröffnet werden. § 20 Abs. 3 S. 1 GlüStV-E beinhaltet, dass die Länder abweichend von § 4 Abs. 4 GlüStV-E das Veranstalten und Vermitteln von Casinospielen und Poker erlauben können, soweit reale Spiele im Spielsaal einer Spielbank angeboten und von dort ins Internet übertragen werden. Bezüglich der praktischen Realisierbarkeit ist die Teilnahme eines Online-Spielers am Geschehen in der Spielbank kaum vorstellbar ist. Abgesehen davon würde diese Regelung nur Poker- und Casino-Online-Spiele einer (staatlichen) Spielbank ermöglichen und ansonsten ein Verbot anderer Online-Poker-Angebote nach sich ziehen. Vielmehr sollte Online-Poker grundsätzlich zugelassen und beworben werden dürfen.

Berlin, den 10. Mai 2011