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Erste Anmerkungen des VPRT zur „Analyse des Jugendmedienschutzes“ des Hans-Bredow-Instituts im Auftrag des Bundesministeriums für Familie, Senioren, Frauen und Jugend und der Länder (Stand: März 2007)

31.05.2007

I. Allgemeine Anmerkungen

Der VPRT bedankt sich für die Möglichkeit zur Stellungnahme im Rahmen der Analyse des Jugendmedienschutzsystems. Die nachfolgenden Anmerkungen beziehen sich aufgrund der Betroffenheit der VPRT-Mitglieder auf die Regelungen des Jugendmedienschutzstaatsvertrages (JMStV). Im Rahmen dieses ersten Schrittes zur Evaluierung möchten wir uns auf die wesentlichen Grundaussagen zur Umsetzung des Systems einer regulierten Selbstregulierung sowie zu den praktischen Auswirkungen beschränken. Der VPRT behält sich ausdrücklich vor, insbesondere zu derzeit diskutierten Einzelproblemen bei der konkreten Umsetzung und Auslegung des Staatsvertrages im weiteren Fortgang der Evalierung ergänzend vorzutragen.

Sowohl die FSM für den Internetbereich als auch die FSF für die TV-Sender haben zur Rolle der Freiwilligen Selbstkontrolle im Verhältnis zur KJM eigene Stellungnahmen abgegeben. Als ein erster „Prüfstein“ innerhalb der Umsetzung des Systems der regulierten Selbstregulierung konnten Ende 2004 die Jugendschutzrichtlinien der KJM angesehen werden, zu denen der VPRT im Rahmen der Konsultationen ausführlich vorgetragen hat.

II. Wesentliche Feststellungen

- Medien- und Werbeselbstkontrolle bleiben auf der europäischen wie nationalen Agenda. Der VPRT fordert im Rahmen der Evaluierung der Fernsehrichtlinie – ebenso wie Deutschland innerhalb des Ministerrates –, dass auch reine Selbstregulierungssysteme als mögliche Maßnahmen zur Umsetzung bzw. zum Vollzug der Richtlinie ausdrücklich ermöglicht werden. Hier darf nicht nur auf Co-Regulierung gesetzt werden.

- Das System der „regulierten Selbstregulierung“/Co-Regulierung kann nur dann funktionieren, wenn den Selbstkontrolleinrichtungen (FSF/FSM) ein eigener Handlungs- und Entscheidungsspielraum verbleibt, der nicht über Gebühr oder im Vorwege (z. B. durch Grundsatzbeschlüsse oder Richtlinien) durch die Aufsicht (KJM) eingeschränkt wird. Die Praxis hat gezeigt, dass das Modell bisher auf einem positiven Weg ist. Allerdings besteht Optimierungsbedarf bei zahlreichen Einzelfragen, die z. T. durch die Jugendschutzrichtlinien der KJM behandelt werden (Bsp. Vorlagepflicht, Jugendschutzprogramme, Altersverifikationssysteme).

- Jugendschutz ist nicht teilbar. Dies gilt insbesondere auch für die Aufsicht über das öffentlich-rechtliche sowie das private Programmangebot. Seit Inkrafttreten des JMStV ist es in den Programmen von ARD und ZDF immer wieder zu Ausstrahlungen gekommen, die die Freiwillige Selbstkontrolle der privaten Anbieter unter den jeweiligen konkreten Bedingungen nicht ermöglicht hätten. Die Einbeziehung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in das Aufsichtssystem ist daher im Rahmen der Evaluierung zu diskutieren.

III. Im Einzelnen

1. Prinzip der Selbstkontrolle

Die Europäische Kommission sieht in Art. 3 Nr. 3 Satz 1 und Erwägungsgrund (25) ihres Ausgangs-Entwurfs für eine Audiovisuelle Mediendienste-Richtlinie vor, dass die Mitgliedstaaten im Bereich der Werbe- und Medienselbstkontrolle Co-Regulierung fördern sollen. Dabei sollen Systeme der Selbstkontrolle staatlich überwacht werden. Die EU-Kommission berücksichtigt dabei aus Sicht des VPRT nicht, dass in sehr vielen Bereichen wie bei Fragen der Werbung auch eine reine Selbstkontrolle der Industrie Richtlinienziele effektiv erreichen kann. Eine effektive staatsfreie Selbstkontrolle der Industrie zeichnet sich dadurch aus, dass sie flexibel und verantwortungsvoll gegen unzulässige Aktivitäten von Anbietern vorgehen kann. Zudem bietet die Selbstkontrolle dem Verbraucher wie beispielsweise im Fall des Deutschen Werberates ein unbürokratisches Mittel, seine Beschwerden vorzutragen.

Der VPRT schlägt daher vor, auch reine Selbstregulierungssysteme für bestimmte Bereiche als mögliche Maßnahmen zur Umsetzung bzw. zum Vollzug der Richtlinienbestimmungen in Art. 3 sowie in den Erwägungsgründen des Richtlinienvorschlages ausdrücklich vorzusehen (so auch Art. 3 Ziffer 7 und EG 25 des angepassten Vorschlags der Kommission). Dies sollte im Rahmen der Evaluierung auf nationaler Ebene ebenfalls ausdrücklich klargestellt werden.

2. Erhalt des anerkannten Beurteilungsspielraums

Der den Einrichtungen Freiwilliger Selbstkontrolle eingeräumte Beurteilungsspielraum ist Grundvoraussetzung für ein funktionierendes System innerhalb der regulierten Selbstregulierung. Die KJM hat Anfang 2005 sog. Jugendschutzrichtlinien erlassen, die auf § 15 Absatz 2 JMStV zurückgehen, wonach Satzungen und Richtlinien zur Durchführung des Jugendmedienschutzstaatsvertrages erlassen werden können.

Der VPRT möchte noch einmal ausdrücklich darauf hinweisen, dass das politisch gewollte System einer „regulierten Selbstregulierung“ zwingend voraussetzt, dass der gesetzlich gewährte Bewertungsspielraum der anerkannten Selbstkontrolleinrichtungen FSF und FSM nicht durch Vorgaben der KJM so reduziert werden darf, dass dieser zu einem bloßen gesetzlichen Formalismus verkommt. Werden die Richtlinien von der KJM über eine Konkretisierung der auslegungsbedürftigen unbestimmten Rechtsbegriffe im JMStV hinaus im Sinne einer normkonkretisierenden Verwaltungsvorschrift verstanden, so kann dadurch der gesetzlich gewährte Beurteilungsspielraum nicht auf ein Maß reduziert werden, durch das die freiwillige Selbstkontrolle ad absurdum geführt wird.

Daher wendet sich der VPRT dagegen, dass in den Richtlinien der Versuch unternommen wird, einige der Punkte festzuschreiben, auf die man sich im Dialog mit den Einrichtungen der Freiwilligen Selbstkontrolle nicht einigen konnte. Ein solches Vorgehen konterkariert das gesetzlich vorgesehene Modell. Beispiele in der Praxis sind insbesondere die Regelungen der Jugendschutzrichtlinien zur Vorlagepflicht und -fähigkeit von Sendungen, zu Programmankündigungen mit Bewegtbild sowie die Anforderungen zur Anerkennung von Jugendschutzprogrammen bzw. der Gesetzeskonformität von Altersverifikationssystemen.

In diesen Bereich fallen auch sog. „Grundsatzbeschlüsse“ der KJM wie z. B. der Beschluss Mitte 2004 zu Schönheitsoperationen, der derzeit noch Gegenstand gerichtlicher Verfahren ist. Nach diesem Grundsatzbeschluss sollten „TV-Formate, in denen Schönheitsoperationen zu Unterhaltungszwecken angeregt, durchgeführt oder begleitet werden, grundsätzlich nicht vor 23.00 Uhr gezeigt werden dürfen“. Die Befugnis zur Abfassung eines solchen Beschlusses stützt die KJM auf § 8 Abs. 2 JMStV. Aus Sicht des VPRT sind an jedweden Eingriff in die Programmautonomie – gerade wenn dieser weder auf eine Vielzahl an vorangegangenen Beschwerdeverfahren gestützt wird und sehr allgemein angelegt ist – besonders hohe Anforderungen zu stellen. Andernfalls würde eine Vorab-Befassung der Freiwilligen Selbstkontrolle für ganze Programmformate ausgeschlossen und dem anerkannten Beurteilungsspielraum der Selbstkontrollen vorgegriffen. Dies sollte durch eine entsprechende gesetzliche Konkretisierung sichergestellt werden.

Zudem sollte aus Sicht des VPRT bei der Evaluierung das Verhältnis zwischen den von der KJM erlassenen Richtlinien (§ 15 Abs. 2 JMStV) und den durch die Einrichtungen Freiwilliger Selbstkontrolle im Rahmen ihres Aufgabenbereiches erstellten Richtlinien (§ 19 Abs. 2 JMStV) nochmals beleuchtet werden. Während die Rechtsprechung in ersten Entscheidungen berechtigter Weise ausdrücklich die Klarheit der Richtlinien bzw. Prüfkriterien der Freiwilligen Selbstkontrolle hervorhebt und keinen Anhaltspunkt im JMStV für einen Vorrang der KJM-Richtlinien sieht (so z. B. VG Berlin i. S. FSF./. mabb, AZ VG 27 A 236.04), wird diese Frage in der Kommentarliteratur teilweise auf die nach §§ 8 oder 9 JMStV erlassenen Richtlinien (Festlegung der Sendezeit und Ausnahmeregelungen) reduziert und ein nachrangiges Verhältnis der Selbstkontrollrichtlinien festgestellt (so z. B. Hartstein/Ring/Kreile zu § 19, Rz. 8).

Allerdings hat die Praxis gezeigt, dass gerade in Fällen, in denen der Gesetzgeber bewusst oder unbewusst Regelungslücken vorgesehen hat, die Ausfüllung dieser Spielräume durch die KJM sowie parallel durch die Einrichtungen Freiwilliger Selbstkontrollen zu Auslegungsdifferenzen führen kann, die gleichzeitig auch den Aufgabenbereich der Selbstkontrolle stark einschränken.

Entscheidend ist aus Sicht des VPRT daher aufgrund der praktischen Erfahrungen, dass im Rahmen des Evaluierungsprozesses festgeschrieben wird, dass die Richtlinienkompetenz der KJM nach § 15 Abs. 2 JMStV nicht so weit reichen darf, dass diese bewusst vom Gesetzgeber ungeregelt gelassene Bereiche einseitig ausfüllt oder so detailliert umgesetzt wird, dass der anerkannte Beurteilungsspielraum nach § 20 Abs. 3 JMStV faktisch nicht mehr vorhanden ist.
 
Weitergehender Optimierungsbedarf

Bezüglich eines weitergehenden Optimierungsbedarfes verweisen wir auf die Stellungnahme/Ausführungen von FSM und FSF. Hier sei insbesondere die Erweiterung der Zuständigkeiten der FSM hinsichtlich einer Anerkennung von Jugendschutzprogrammen und Altersverifikationssystemen sowie die bessere Abstimmung zwischen JMStV und JuSchG bzgl. möglicher Doppelprüfungen durch FSF und FSK hervorgehoben (z. B. Geltung von FSF-Freigaben für zeitlich nachfolgende FSK-Prüfung).

3. Einheitliche Aufsicht

Nach dem bisherigen System gelten die materiell-rechtlichen Anforderungen gleichermaßen für den öffentlich-rechtlichen wie für den privaten Rundfunk. Die Zuständigkeit der KJM nach dem Staatsvertrag erstreckt sich allerdings nur auf die privaten Veranstalter. Eine Vorlage jugendschutzrelevanter öffentlich-rechtlicher Programme bei einer anerkannten Selbstkontrolle erfolgt ebenfalls nicht. Angesichts der praktischen Erfahrungen in den letzten Jahren (z. B. hinsichtlich der wiederholt umstrittenen Ausstrahlungen mehrerer „Tatort“-Folgen in der ARD oder der Ausstrahlung jugendschutzrelevanter Trailer im Tagesprogramm) hat sich das Instrument des (bloßen) Erfahrungsaustausches zwischen KJM, ARD und ZDF allerdings unter Maßstäben einheitlicher Rechtsanwendung nicht vollständig bewährt. Aus Sicht des VPRT sollte daher im Rahmen der Evaluierung dieser Punkt ebenso wie die Nichterstreckung der Vorschriften des VI. Abschnittes (Ahndung von Verstößen) auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk wieder aufgegriffen werden. Die einheitliche Rechtsanwendung und -durchsetzung darf beim Jugendschutz nicht nach unterschiedlichen Maßstäben geschehen.

Der gesetzlich geregelte Erfahrungsaustausch zwischen KJM, ARD und ZDF in der Anwendung des Jugendmedienschutzes (§ 15 Abs. 2 Satz 2 JMStV) sollte allerdings hiervon unbenommen bestehen bleiben. Ein solcher Erfahrungsaustausch ist auch mit Blick auf die Kommunikation zwischen privaten TV-Veranstaltern/FSF und der KJM wünschenswert.