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Infrastrukturregulierung (VPRT-Jahresbericht 2014)

27.11.2014

Politik muss Interessen zwischen Medienunternehmen und Netzbetreibern ausgleichen

Ob Breitband, Terrestrik oder Kabel: In für Rundfunk- und Telemedienanbieter relevanten Infrastrukturmärk­ten erfolgten auch 2014 Veränderungen, welche das Verhältnis zwischen Inhalteanbietern und Netzbetreibern berühren und zum Teil neu definieren. Während sich zum einen Marktkonzentrationen, z. B. im Telekommunikationsbereich, fortsetzten, schreiten andern­orts auch Liberalisierungsprozesse, wie im UKW-Sendernetzbetrieb, voran. Für die Rundfunk- und Telemedienunternehmen ist vor allem entscheidend, dass sich neue Technologien und Marktstrukturen nicht nachteilig für sie auswirken und ihre Zuschauer und Zuhörer weiterhin erreichbar sind.

Breitbandnetze
Der Fortbestand der Netzneutralität ist aus Sicht der Inhalteanbieter eine Grundvoraussetzung, um im „offenen Internet“ auch künftig einen diskriminierungsfreien Zugang zu den Netzen und zu seinen Kunden zu erhalten. Daher unterstützt der VPRT gesetzliche Initiativen, die das Ziel einer effektiven Absicherung des offenen Internets nach dem Best-Effort-Prinzip verfolgen. Dies schließt keineswegs aus, dass parallel in geschlossenen Netzen Spezialdienste angeboten werden können. Dies muss allerdings mit einer effektiven Qualitätsabsicherung für das offene Internet sowie Wahlfreiheit für Inhalte- und Diensteanbieter einhergehen. Andernfalls besteht die Gefahr, dass Fehlanreize im Sinne einer Mangelverwaltung der Kapazitäten im offenen Internet geschaffen werden bzw. Inhalte- und Diensteanbieter verpflichtet werden, ihre Angebote als Spezialdienst einordnen zu lassen. Ferner gilt es aus Sicht des VPRT, in beiden Bereichen ein effektives Diskriminierungsverbot zu verankern und für umfängliche Transparenz für Inhalte- und Dienste­anbieter hinsichtlich der Qualitätskontrolle durch die nationalen Regulierungsbehörden zu sorgen.

Bereits im September 2013 hatte die EU-Kommission eine Legislativinitiative im Rahmen des Verordnungsvorschlags „über Maßnahmen zum europäischen Binnenmarkt der elektronischen Kommunikation und zur Verwirklichung des vernetzten Kontinents“ eingeleitet und u. a. Definitionsvorschläge für Spezialdienste und Internetzugangsdienste vorgelegt sowie Anforderungen an die Datenübertragung definiert. Das Europäische Parlament beschloss im April 2014 in Erster Les­ung seine Änderungsvorschläge. Nun ist es an den Mitgliedstaaten, sich auf eine Position zu einigen. Denn erst nach Abschluss der Verhandlungen im Rat kann eine Einigung zwischen den EU-Institutionen – vermutlich im Zuge eines Trilogs – herbeigeführt werden.

Die Vorschläge von Kommission und Parlament beinhalten durchaus positive Elemente zur Absicherung eines offenen Internets. Gleichwohl besteht aus Sicht des VPRT weiterhin Klärungsbedarf. Insbesondere hin­­sichtlich der Definitionen von Spezialdiensten und ­Internetzugangsdiensten – von der die künftige Ausgestaltung der Regelungen für das Internet maßgeblich abhängt – scheint das  Verständnis über deren Auslegung und konkrete Auswirkungen uneinheitlich. Dies wurde auch beim diesjährigen „Fachdialog Netzneutralität“ des Bundesministeriums für Wirtschaft und Energie deutlich, bei dem die Vertreter der Bundesregierung sich zur Frage der Abgrenzung der beiden Bereiche noch nicht positionierten. Gleichwohl hat die Bundesregierung in ihrer im August 2014 vorgelegten „Digitalen Agenda 2014-2017“ angekündigt, dass die Netzneutralität als Ziel gesetzlich verankert werden soll.

Unklar bleibt derzeit, ob bzw. inwiefern bei etwaigen Verabschiedungen von gesetzlichen Regelungen auf EU- und Bundesebene noch die medienrechtlichen ­Aspekte berücksichtigt werden können. Die jüngsten Initiativen in Thüringen und Nordrhein-Westfalen ­haben jedoch gezeigt, dass eine medienrechtliche Betrachtung schon mit Blick auf den verfassungsrechtlich verbrieften Auftrag des Rundfunks zur Meinungsbildung und mit Blick auf die Medienvielfalt geboten ist.

Dass die Netzneutralitätsdebatte sich weiter fortsetzen wird, zeigt das im Oktober 2014 vorgelegte „Kursbuch Netzausbau“ der sogenannten Netzallianz Digitales Deutschland. Das vom Bundesminister für Verkehr und digitale Infrastruktur ins Leben gerufene Wirtschaftsbündnis ist eine Investitionsplattform für den Breitbandausbau. Im Kursbuch nimmt die Netz­allianz die Position ein, dass Regelungen zur Netzneutralität neue Geschäftsmodelle zu Lasten zukünftiger Innovationen und Produktvielfalt erschweren könnten. Das Best-­Effort-Internet stellen die Netzbetreiber nicht grundsätzlich in Frage, aber es soll neben qualitätsgesicherten Diensten dynamisch weiterentwickelt werden.

Mit der zunehmenden Verlagerung von kommerziellen und staatlichen Aktivitäten ins Internet (eCommerce, eGoverment) gehen auch Kriminelle verstärkt online und versuchen Datenflüsse zu manipulieren oder Infrastrukturen zu missbrauchen. Die Bundesregierung will mit einem IT-Sicherheitsgesetz die Onlineschutzstandards gesetzlich neu regeln und hat nach dem ersten Anlauf im vergangenen Jahr im August 2014 einen zweiten Entwurf vorgelegt.

Neben dem Schutz personenbezogener Daten sollen für Betreiber kritischer Infrastrukturen und Telemedienanbieter künftig auch Telekommunikations- und Datenverarbeitungssysteme vor unerlaubten Zugrif­fen abschirmen, um konkret die Verbreitung von Schadsoftware über Telemedien zu verhindern. Laut Gesetzesbegründung fällt der „Sektor Kultur und Medien“ nicht unter den vom Gesetz formulierten Begriff der „kritischen Infrastrukturen“, da der Bund bezüglich diesem Bereich keine Gesetzgebungskompetenz besitzt. Der VPRT hat hinsichtlich der zu treffenden technischen Vorkehrungen oder sonstigen Maßnahmen sowie dem Kriterium zum Stand der Technik gefordert, dass die Maßnahmen stets für die jeweilige Branche gelten und dabei eine Anpassung der Anforderungen möglichst flexibel erfolgen müsse.

Terrestrik
In ihrer „Digitalen Agenda 2014-2017“ legt sich die Bundesregierung auf das schwer zu erreichende Ziel fest, dass ab 2018 Bandbreiten von 50 Mbit/s flächendeckend in Deutschland genutzt werden können. Mit Hilfe des mobilen Breitbandes will die Bundespolitik ihr Vorhaben schnellstmöglich erreichen. Zum einen sollen bislang noch vom Rundfunk verwendete Frequenzkapazitäten des 700-MHz-Bandes dafür Verwendung finden (Digitale Dividende II). Zum anderen ist geplant, mit den Erlösen aus der Neuvergabe der Frequenzen Anreize für Investitionen in den Breitbandausbau zu schaffen. Im Oktober 2014 beschlossen die Regierungsparteien die telekommunikationsrechtlichen Voraussetzungen, damit schon ab 2017 Frequenzen des 700-MHz-Bandes dem Breitbandausbau in ländlichen Gebieten zur Verfügung stehen können. Um tatsächlich über freie Kapazitäten verfügen zu können, muss zuvor die Umstellung von DVB-T auf DVB-T2 ab Mitte 2016 bis Mitte 2019 in der Fläche erfolgen. Die Versteigerung und Vergabe der bisher für DVB-T genutzten Frequenzen ist für 2015 vorgesehen – also vor deren möglichen Nutzung.

Derweil hatte der Vorsitzende der High-Level-Group der EU-Kommission, Pascal Lamy, in seinem Bericht zur künftigen UHF-Band-Nutzung empfohlen, erst ab 2020 (+/-2 Jahre) das vom Rundfunk genutzte 700-MHz-Band für drahtlose Breitbanddienste umzuwidmen. Gleichzeitig schlägt Lamy vor, dem Rundfunk für den Bereich unterhalb 700 MHz regulatorische Absicherungen bis 2030 zuzusichern und diesbezüglich 2025 eine Evaluierung vor dem Hintergrund der Technologie- und Marktentwicklungen vorzunehmen. Es bleibt nun abzuwarten, in welchem Umfang die EU-Kommission die Vorschläge in ihrer weiteren ­Arbeit, insbesondere in Vorbereitung auf die Weltfunkkonferenz 2015, berücksichtigen wird. Der neue EU-Kommissar für Digitale Wirtschaft und Gesellschaft, ­Günther Oettinger, hatte den Vorschlägen von Lamy in der Anhörung im Europäischen Parlament bereits seine Unterstützung ausgesprochen.

In Deutschland hatte unabhängig von den Beratungen im Bundestag und landesrechtlichen Beschlüssen die Bundesnetzagentur (BNetzA) zwei Anhörungen zur Vergabe von Frequenzpaketen durchgeführt, die auch Kapazitäten des 700-MHz-Bandes enthielten. ­Hintergrund war die Fusion der Telekommunikationsunternehmen Telefónica und E-Plus, da bei deren Zusammenschluss „Kapazitätsüberschüsse“ entstanden, die neu vergeben werden sollen. Der VPRT hat sich an dem Verfahren beteiligt und eine Stellungnahmen abgegeben.

Damit es 2015 zur Frequenzvergabe an mobile Breitbanddienste kommen kann, musste zuvor die Zuordnungsentscheidung der Ministerpräsidentenkonferenz verabschiedet werden. Diese war wiederum erforderlich, um einen reibungslosen Wechsel von DVB-T zu DVB-T2 ermöglichen zu können und die Grundlage für einen Simulcastprozess bis Mitte 2019 sicherzustellen.

Bei einem Runden Tisch zu DVB-T2 unter Vorsitz der Landesmedienanstalten, an dem auch der VPRT teilnahm, hatten sich die interessierten Unternehmen gemeinsam mit dem Netzbetreiber MEDIA BROADCAST über verschiedene Nutzungsszenarien ausgetauscht. Mittels des neuen Kodierstandards High Efficiency Video Coding (HEVC) lässt sich künftig terrestrisches Fernsehen auch in HD ausstrahlen. Zudem würde es ein Plattformbetrieb ermöglichen, bei dem die Angebote der Rundfunkanstalten und weiterer Interessierter unverschlüsselt und gleichzeitig andere Programme verschlüsselt angeboten werden können. Dies eröffnet insbesondere den privaten Unternehmen die Etablierung neuer Geschäftsmodelle zu Refinanzierung ihres DVB-T-Engagements. Noch in 2014 werden die Medienanstalten den Plattformbetrieb ausschreiben und mit der Kommunikationsarbeit beginnen. Ziel ist, 2016 mit den Switch zu starten und Mitte 2019 den Simulcastbetrieb abzuschließen. Zuvor wird in Berlin seit Oktober 2014 in einem Modellversuch der Dauerbetrieb mit der HEVC-Technologie getestet.

Die Nutzung von DVB-T2 für Programmübertragungen in Ultra HDTV (UHDTV) sind derzeit nicht geplant. Der VPRT verfolgt als Mitglied der Deutschen TV-Plattform und der dortigen Arbeitsgruppe die Entwicklungen in diesem Bereich. Zur IFA 2014 hatte Astra Deutschland einen neuen UHDTV-Demokanal gelauncht.

Hinsichtlich der terrestrischen Radioverbreitung wurden in diesem und im vergangenen Jahr Schritt für Schritt die in der Novellierung des Telekommunikationsgesetzes gelegten Grundlagen für eine Liberalisierung des UKW-Sendernetzbetriebes umgesetzt. Die BNetzA führte in diesem Jahr mehrere Konsultationen zur Bereitstellung von UKW-Sendeanlagen durch, nachdem die im März 2014 veröffentlichte Markt­analyse feststellte, dass die MEDIA BROADCAST GmbH eine marktbeherrschende Stellung hat und beträchtliche Marktzutrittsschranken für Mitbewerber bestehen. Dieses Ergebnis führte bei der BNetzA zu der Überlegung, zu prüfen, inwieweit eine Zugangspflicht zur UKW-Antennen(mit)benutzung erforderlich ist und somit Dritten Zugriff auf bereits bestehenden Sendeanlagen gewährt werden muss. In den dazu geführten Anhörungen hat sich der VPRT für eine Zugangspflicht ausgesprochen, um neuen Sendernetzbetreibern oder den Programmveranstaltern selbst den Marktzutritt zu ermöglichen bzw. zu erleichtern.

Die BNetzA kam in ihrer Marktanalyse zu dem Schluss, dass auf dem Radiomarkt UKW nach wie vor die größte Rolle spielt. Die privaten Radiosender sind schon heute auf allen digitalen Wegen präsent – besonders im Internet, aber auch über DAB+. Um auch jenseits UKW neue Hörergruppen zu erschließen, engagieren sich die privaten Radiounternehmen bei neuen Technologien wie bei Smart-Radio (hybrides Radio via RadioDNS) oder auf neuen Plattformen wie dem Radio­player Deutschland. Der VPRT und seine Mitglieder suchten dabei auch fortlaufend den Austausch mit der Endgeräte- und der Automobilindustrie, um sich vielfältig über neueste technologische Entwicklungen zu informieren. Initiativen, wie z. B. die „Euro-Chip/Smartradio“-Kampagne, welche de-facto nur einen bestimmten Standard fördert, lehnt der VPRT mit Verweis auf seine Prämissen zur Technologieneutralität ab. Eine Multichip-Lösung, die Radiostandards auf alle mobilen Endgeräte bringt, wird dagegen befürwortet. Der Dachverband der europäischen Privatradios, die Association of European Radios (AER), der sowohl Befürworter als auch Gegner von DAB/DAB+ vereint, spricht sich gegen ein harmonisiertes UKW-Abschaltdatum aus und überlässt eine Unterstützung der „Euro- Chip/Smartradio“-Initiative im Übrigen seinen Mitgliedern.

Kabelnetze
Auch wenn der Digitalisierungsgrad im Kabel mittlerweile bei knapp 63 Prozent liegt, besitzt die analoge Kabelverbreitung besonders für die privaten TV-Sender nach wie vor eine hohe wirtschaftliche Relevanz. Daher trifft es bei den Unternehmen des privaten Rundfunks auf Unverständnis, wenn wie in Sachsen der Landesgesetzgeber ein Abschaltdatum für die analogen Kanäle vorschreibt. Aus Sicht des VPRT hätte ein Festhalten an einer Analogabschaltung im Kabel zum Ende dieses Jahres negative Konsequenzen für Sender und Verbraucher gehabt. Auch wenn die nunmehrige Verschiebung des Abschaltzeitpunktes auf Ende 2018 durchaus zu begrüßen ist, bringt die Verlagerung um vier Jahre kaum die erforderliche Planungssicherheit für die Sender. Der VPRT kommentierte dieses Vorgehen kritisch sowohl gegenüber der Landesregierung und dem Landesparlament als auch gegenüber den Landesmedienanstalten. Auch bei der Novellierung des Landesmediengesetzes in Nord­rhein-Westfalen stand das Thema Analog-­Abschaltung im Fokus. Hier konnte ein Zustimmungserfordernis bei der Digitalisierung der Kanäle sowie die Vorlage eines Konzeptes erreicht werden.

Ausgehend von diesen beiden Fällen hat der VPRT sich flächendeckend besonders bei den Landesmedienanstalten gegen eine sukzessive Abschmelzung von Kanälen und die damit verbundenen Reichweitenverluste ausgesprochen. Aus dem VPRT-Arbeitskreis Sparten- und Zielgruppensender heraus wurden alle zuständigen Aufsichtsbehörden adressiert und eine aktivere Moderatorenrolle der Politik eingefordert.

Mögliche Auswirkungen auf die Kabelverbreitung der privaten Fernsehsender haben ebenfalls die gerichtlichen Auseinandersetzungen zwischen ARD/ZDF und großen Kabelregionalgesellschaften hinsichtlich der am 1. Januar 2013 vollzogenen Einstellung der Zahlung von Einspeiseentgelten durch die öffentlich-rechtlichen Sender. Bislang konnten die Rundfunkanstalten in den Prozessen obsiegen und das Argument, eine Must-Carry-Verpflichtung ließe auch einen Vergütungsanspruch entstehen, entkräften. In insgesamt 21 Gerichtsentscheidungen, davon vier von Oberlandesgerichten, wurde zugunsten von ARD und ZDF entschieden. Die Berufungsverfahren liegen inzwischen dem Bundesgerichtshof vor. In Folge der Zahlungseinstellung begannen die Kabelregionalgesellschaften im analogen Kabel u. a. damit, landesfremde Dritte Programme der ARD auszuspeisen und die frei werdenden Kanäle mit privaten Programmen zu belegen.

Ansprechpartner

René Böhnke

Senior Referent Medientechnologie & IT

Tim Steinhauer

Senior Referent Medienverantwortung und Programm